Ed. Nº23: La pobreza en América Latina

Por Bernardo Kilksberg

Experiencias organizacionales innovativas

I. Gerencia social eficiente, alta prioridad

La crisis económica que sacude América Latina desde inicios de los 80 y que ha llevado a una «década perdida» en el campo económico ha ido conformando un escenario social de la mayor gravedad que hoy tiene efectos agudos en la vida cotidiana de la mayor parte de los habitantes de la región. Las significativas dificultades que arrastraba el Continente en este campo han sido potenciadas y multiplicadas por la crisis y por el modo en que la misma se ha distribuido en la estructura social.

En diversos países se han aplicado políticas de ajuste monetarista de corte ortodoxo. Como se ha puntualizado: «El modelo neoliberal monetarista, que abandona la estrategia de desarrollo hacia adentro, elimina el proteccionismo y busca el impulso al crecimiento en las ventajas comparativas estáticas y en la dinámica del mercado externo, lejos de resolver los problemas que la estrategia anterior generaba, los ha agravado en su mayor parte; de hecho, no sentó bases sólidas para el crecimiento económico ni pudo mantener constante la relación porcentaje de las exportaciones/pago del servicio de la deuda, sino que además aumentó el desempleo y la pobreza»1.

El «ajuste» activó los mecanismos económicos regresivos latentes en la economía, favoreciendo la creación de «círculos perversos» de redistribución simétrica que se reflejan con fuerza en los indicadores2.

Entre otras expresiones centrales de la situación conformada:

i.    Entre 1980 y 1986 el producto bruto por habitante cayó cerca de un 8%, retrocediendo al nivel de 1977. Este retroceso no fue simétrico en toda la estructura social. Puede estimarse que el per cápita correspondiente a los pobres y pobres críticos sufrió mucho más que el per cápita general. Así, por ejemplo, en Brasil mientras que el per cápita nacional anual era en 1986 de U$S 1.967 en el Nordeste no llegaba, para 20 millones de personas, a U$S 300 anuales.

ii.    El número total de desocupados subió entre 1980 y 1985, como lo indica la CEPAL, en un 8% anual llegando en ese año el desempleo urbano a la cifra del 11.9%. Actualmente, se estima que el desempleo y el subempleo implican el 44% de la mano de obra activa3.

iii.    Los salarios reales han experimentado una fuerte reducción. Entre 1980 y 1985, los salarios reales industriales cayeron en un 18% y los ingresos de los informales en un 27%.

iv.    El deterioro social llevó a fuertes niveles de desnutrición. La misma afecta a cerca de la tercera parte de la población o a porcentajes aún mayores en países como Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú y Venezuela. Brasil tiene 70 millones de desnutridos.

v.    Se observan pronunciados retrocesos en materia educativa, de saneamiento ambiental y de vivienda, aumentando considerablemente los déficits respectivos. 140 millones de latinoamericanos carecían en 1987 de agua potable.

vi.    La pobreza se ha expandido vigorosamente en la región. El número de pobres se estimaba en 1985 en 163 millones. Casi la mitad de ellos se hallaban en pobreza crítica, aunque gastaran todo lo que ganaban en alimentos (hipótesis irreal, dada la imprescindibilidad de otros gastos como transporte, vestimenta, medicinas, etc.) no llegarían a poder comprar los alimentos mínimos necesarios.

vii.    La extensión y profundidad de la pobreza llevan a la situación que identifica el proyecto Regional de las Naciones Unidas para la superación de la pobreza.

«Un cálculo preliminar permite estimar que al menos el 40% de las muertes que anualmente ocurren en la región son evitables de acuerdo con normas internacionales mínimas de alimentación, saneamiento, atención a la salud y protección climática. Esto significa que la pobreza y la violencia estructural que la producen son la causa de muerte de un millón y medio de personas al año en la región, de los cuales setecientos mil son menores de un año. Por ninguna otra causa mueren tantas personas»4.

Las perspectivas son asimismo inciertas. Se ha predicho que «lo peor todavía está por venir»5  y se estima que, de mantenerse las actuales tendencias, el total de pobres será en 1990 de 204 millones, constituyéndose el 46% de la población total.

La respuesta estatal a este cuadro condicionada por las políticas neoliberales de ajuste que tienden a cortar severamente los gastos sociales ha sido en numerosos países una fuerte contracción en el gasto social. Huang y Nicholas estiman que el gasto social por cápita se ha reducido en un 25%6 . El Proyecto Regional ONU de superación de la pobreza ha calculado que el gasto social representaba el 10,8% del producto interno bruto regional a finales de la década de los 70, lo que significa menos de la mitad del 22% que destinaban los países de la Comunidad Económica Europea. Para 1983, ya había descendido al 8% del Producto Bruto Interno y continuó su tendencia descendente en la década. Ello afectó duramente la cobertura de servicios básicos como la salud, la educación, los programas nutricionales, etc. y su calidad. Así los recortes produjeron, entre otros efectos, la migración de personal calificado ante los bajos sueldos, la interrupción del mantenimiento regular de las estructuras escolares y hospitalarias, la no renovación de equipos.

Los gastos en salud y educación se contrajeron al mismo tiempo que subía la demanda por efecto del impacto de la crisis y se trasladaban de los servicios privados a los públicos amplios sectores de clase media impactados por la misma.

Por otra parte, los procesos de democratización en marcha en toda la zona han creado espacios favorables para la libre expresión de las demandas de los amplios sectores afectados y posibilitado un intenso y permanente debate sobe los costos sociales de la crisis. Una conclusión básica de dicho debate es la absoluta legitimidad de los reclamos de dichos sectores y su consideración creciente como un problema de «derechos humanos básicos» al que responde el difundido concepto de «deuda social», que expresa la obligación de la sociedad de garantizar a sus miembros condiciones fundamentales de vida.

En este marco diversos países están replanteando seriamente sus políticas sociales y se orientan hacia darles mayor prioridad, aumentar sustancialmente su impacto y en diversos casos incrementar significativamente los recursos asignados.

El tema tiene que ver con mejoras sustanciales en el diseño de las políticas públicas respectivas, pero involucra como una dimensión clave la cuestión de la gerencia. Las políticas mejor intencionadas no lograrán objetivos mayores si no se crean las condiciones de gerencia adecuadas. El problema es general a la política social a nivel internacional. Señala Marc Maringoff:

«Es en el nivel organizacional donde los intentos humanitarios pueden ser transformados en resultados efectivos y es allí que los programas finalmente tienen éxito o fracasan»7.


Una gerencia social eficiente aparece como una condición de viabilidad fundamental para una política social avanzada.

Su concreción no tiene que ver con la aplicación de recetas tecnológicas dadas o la copia de modelos externos. El campo es en América Latina de alta complejidad. La agenda de la gerencia social debe encarar cuestiones tales: ¿Cómo organizar el aparato institucional para el gasto social? ¿Cómo lograr pasar de su actual fragmentación a una articulación que opere? ¿Cómo focalizar los programas para maximizar el impacto sobre los sectores prioritarios a asistir? ¿Cómo integrar los programas operando multiinstitucionalmente? ¿Cómo descentralizar para acercar los programas a los beneficiarios? ¿Cómo concretar esfuerzos entre el sector público y la sociedad civil en esta materia? ¿Cómo proveer y abrir canales adecuados para la participación de la población asistida en los programas? ¿Cómo estimular las capacidades organizacionales y productivas de los pobres? ¿Cómo medir resultados? ¿Cómo formar recursos humanos para las delicadas y especializadas tareas de gerenciar implicadas? ¿Cómo vincular las políticas y los programas sociales con las políticas económicas de modo orgánico e institucionalizado?

Estos y otros problemas a resolver indican la presencia de un campo organizacional de alta complejidad y marcada especificidad. Las aproximaciones simplistas al respecto van a conducir necesariamente a serios errores8.

Se intenta a continuación presentar algunos elementos sobre la situación general de la reflexión y la acción en gerencia social en la región. Para ello se trabaja en primer término sobre ciertos «cuellos de botella» observables. Luego, se señalan direcciones concretas de trabajo, de carácter innovativo, que se están experimentando y avanzando en la región, con una relevante promesa de impactar el futuro de la gerencia social. Finalmente, una nota sobre el problema en su conjunto.

II. «Cuellos de botella» estratégicos

Entre las principales dificultades que, en el terreno de la concepción y de la implementación, traban seriamente el desarrollo de la gerencia social en la zona se hallan las que se discuten a continuación con intención exploratoria.

EL TEMA DEL PODER


Con frecuencia se tiende a entender la dinámica de los programas sociales a partir de la difundida dicotomía entre política y administración, modelo tradicional de enfoque de la administración pública. Aplicándola, habría en los programas una dimensión política donde se decidiría su contenido de acuerdo a los mecanismos formales establecidos por el sistema político y luego se ingresaría en la dimensión administrativa donde las burocracias implementan las decisiones adoptadas, ateniéndose estrictamente a las mismas. Los desvíos respecto a las decisiones se deberían a deficiencias técnicas de las burocracias y la vía para subsanarlos sería la de su mejoramiento tecnológico, introduciendo métodos modernos, reorganizaciones, ajustando procedimientos.

Esta imagen «idílicamente administrativa» está marginando las continuas luchas por el poder que se presentan en derredor de los programas sociales. Se trata de una asignación de recursos escasos que no se produce en el vacío sino en un marco dado de correlaciones de poder. La aspiración a obtener dichos recursos no se reduce a sus beneficiarios legítimos, los sectores postergados, sino que tienden a ser cooptados por otros sectores sociales que procuran participar en la asignación, ya sea interviniendo en las decisiones políticas, o moviéndose activamente en el proceso de implementación.

La pregunta real no es si se han seguido los circuitos formales del proceso político y los procedimientos administrativos, ¿Quién recibe qué? como consecuencia de la dura lucha política que acompaña todo el proceso.

Como destaca con precisión Merilee Grindle, la observación de la dinámica real de los programas permite así detectar cómo «líderes políticos sagaces» tratan ellos de «consolidar apoyos políticos y conciliar intereses divergentes», y sectores de la burocracia «pueden utilizarlos para fortalecer sus propias posiciones o para obtener apoyo político en favor de determinados partidos o individuos», y los beneficiarios, los pobres, procuran ver si encuentran medios de presionar a la burocracia9. A ello se suman intereses económicos nacionales y regionales que pueden obtener provecho de participar en aspectos como la producción de los bienes del programa, su comercialización o distribución, u otros intereses económicos diferentes a los que puede perjudicarla existencia misma del programa por su efecto sobre su manejo del mercado de necesidades respectivo.

El proceso de competencia por los recursos no se efectúa asépticamente respondiendo a la dinámica legal formal. Es fuertemente incidido por la distribución del poder en la sociedad global. Dicha distribución condiciona, como lo destaca la CEPAL, los patrones generales de distribución del ingreso y constituye una clave explicativa de sus marcadas tendencias a la inequidad:

«La desigual distribución del poder entre los grupos sociales que se expresa en especia] en la propiedad de activos productivos y en la capacidad de orientarla política económica mediante el control del aparato del Estado, ha sido considerada un factor decisivo en la explicación de la distribución inequitativa del ingreso»10.


Esa asimetría inicial que se refleja en los procesos de elaboración de las políticas públicas hace que los sectores más débiles, con muy pocas posibilidades de influir en esa etapa distante de ellos, traten de defender sus derechos en la etapa de implementación que les es cercana y donde pueden tomar contacto directo con la burocracia. Pero, a su vez, la misma es activamente interferida por intereses económicos y políticos locales11. Se convierte entonces en un proceso activamente político. Allí nuevamente las correlaciones globales ejercerán fuerte incidencia. Como señala Grindle:

«Aunque diversos sectores de la población intentaran influir activamente en las decisiones de rutina respecto a la atribución de recursos serán, por lo general, los más ricos y poderosos quienes llevarán adelante esa actividad con más éxito»12.


La explicitación, en lugar de la marginación, del tema del poder en la gerencia de programas sociales, el reemplazo de la ficción de la dicotomía política y administración por un esquema conceptual más cercano a la realidad, permitirán diseñar políticas y programas desde una perspectiva que integre predicciones sobre los posibles comportamientos de los intereses actuantes y prevea estrategias para maximizar los efectos buscados a favor de los beneficiarios legítimos.

A la luz de ese enfoque, diversos aspectos de la gerencia de los programas toman otros significados. Así, la eficiencia misma deseable bajo todas las condiciones adquiere un valor adicional. Las ineficiencias organizacionales pueden favorecer ampliamente a los usufructuarios no legítimos e incluso pueden ser protegidas y fomentadas por sectores de los mismos.

LA HEGEMONIA DEL ECONOMICISMO


Existe consenso generalizado en que las políticas y la gestión social deben articularse estrechamente con la política económica. En la realidad, los componentes de esta última son productores de parte fundamental de las «condiciones sociales» sobre la que actúa la política social. Asimismo, condicionan severamente las posibilidades reales de obtención de metas de la misma. Si se desea lograr efectividad se impone la articulación de ambas políticas.

Sin embargo, la realidad de la región ha seguido otro curso diferente:

«Tradicionalmente, la práctica de la política pública en los países de la región revela la tendencia a una división de tareas entre la política económica y la social; mientras la primera, con frecuencia, ha favorecido la concentración del ingreso y la riqueza, la política social ha buscado compensar los desequilibrios resultantes»13.


La visión dominante, en esta materia ha cultivado con un énfasis economicista marcado. Aceptando la necesidad de la articulación, ha practicado de facto una suerte de «articulación impuesta». Simplificadamente, la política económica sería el eje a privilegiar, su aplicación exitosa traería desarrollo económico y, consiguientemente, desarrollo social, y la política social debería actuar compensatoriamente en el proceso. La experiencia ha indicado la superficialidad inherente a este modelo. El crecimiento económico, como el que se produjo en diversos países de la región, entre los 50 y los 80, no generó necesariamente desarrollo en todos los sectores de la población. Padeció de una acentuada ambivalencia como la llama la CEPAL, produciéndose, como identifica: distribución desigual del ingreso, gran número de personas en pobreza absoluta y la persistencia de un considerable contingente de desempleados y, en especial, subempleada14.

Desarrollo económico no significa necesariamente desarrollo social e, incluso, los índices tradicionales de medición del desarrollo, de marcada raíz economicista, son altamente objetables. Como lo resaltara Simón Kusnetz:

«La tasa de crecimiento del Producto Nacional Bruto es en sí un indicador engañoso del desarrollo, toda vez que está fuertemente ponderada por las proporciones del ingreso de los ricos».


Así, un incremento del 10% en el 20% más rico de la estratificación social tiene un efecto considerablemente mayor en el PNB que un incremento del 10% en el 20% más pobre15.

A pesar de las evidencias y de la aceptación conceptual de la necesidad de la articulación entre lo social y lo económico, sin embargo la lógica economicista subyacente sigue permeando el espectro de las relaciones entre ambos campos. Parece hallarse muy profundamente arraigada en estructuras e intereses básicos del modelo social16.

Se hace imprescindible hacer operar en la práctica una lógica alternativa que responda a la idea de la articulación, donde lo social no esté formado por parámetros derivados de lo económico. Como lo advierte Faletto, pensar en políticas equitativas no implica ver a la política social como una correctora de las deficiencias sociales de la política económica, sino diseñar esta última desde su origen como una política productora de equidad y no desigualdades y deformaciones a corregir por otras vías17.

La articulación involucra complicados problemas político-económicos y organizacionales.

En el primer campo, una línea relevante de trabajo puede ser la concertación, pero ella a su vez debe tener en cuenta las realidades de facto como la asimetría del poder antes mencionado y la prevalencia subyacente del enfoque economicista. Lo advierte la CEPAL al subrayar que «en América Latina y el Caribe debe tenerse en cuenta que hay importantes grupos sociales que son débiles en cuanto a su capacidad de organización y de representación de intereses, por lo que la concertación no debería constituirse en una consagración de las condiciones existentes», para ello debe abarcar una amplia agenda que comprenda las concertaciones económica, social y política, integradas18.

La articulación, para operar efectivamente, requiere asimismo mecanismos organizacionales específicos que la garanticen, le den carácter permanente y permitan se produzca en «tiempo real». Hay allí una cuestión totalmente estratégica a resolver por la gerencia social en concertación con la gerencia de las políticas económicas.

DEBILIDAD INSTITUCIONAL DEL SECTOR SOCIAL


El tipo de «posicionamiento organización al», característico del sector social en América Latina, lo coloca en una situación de marcada debilidad institucional.

En primer término, desde el punto de vista del diseño organizacional, mientras que en la mayor parte de los países han tendido a producirse una concentración de las fondones económicas en uno o dos Ministerios de la Economía con peso central en la toma de decisiones de alto nivel, el sector social ha permanecido en la dispersión con varios Ministerios y múltiples instituciones, pero sin un Ministerio de lo Social que, recién ahora, inicia sus primeros pasos en algunos países.

En segundo lugar, los Ministerios de lo Social no forman parte normalmente del núcleo ministerial en donde se deciden las políticas económicas de fondo, a pesar de la aceptación formal de la necesidad de integrar la política económica y la social. Asimismo, no tiene participación usual mente en procesos de negociación definitorios de reglas básicas de juego como los que se llevan a cabo con los organismos financieros internacionales sobre la deuda externa.

En tercer término, los Ministerios de lo Social con frecuencia se hallan ubicados en el grupo de Ministerios no modernos. Presentan presupuestos muy restringidos, verbigracia el Ministerio de Trabajo suele ser uno de los más pobres del espectro público, escaso empleo de técnicas gerenciales modernas, ausencia de carreras profesionales orgánicas, mecanismos burocráticos tradicionales, política de personal meramente administrativas. El sector social se presenta así débil y con un bajo perfil organizacional en la estructura macro del aparato público y en la toma de decisiones. Actúa como «satélite» del sector económico, situación correlato a la antes descrita en cuanto a hegemonía de la política económica.

Se requiere una jerarquización del sector que, entre otras dimensiones, implique la creación de instancias ministeriales especializadas, su integración permanente a los equipos de elaboración de políticas claves, su partid- pación en las rondas de negociación de significativas implicancias sociales y su fortalecimiento y modernización.

BAJA ARTICULACION


El sector social comprende, en la mayor parte de los países, un extenso grupo de Ministerios, Institutos Autónomos, Fundaciones, programas y otros organismos. Una de sus características centrales generalizadas es la desarticulación en que se mueven los operadores del sector.

La desarticulación cubre los principales campos. Hay débiles procesos de diseño conjunto de políticas y de concertación de las mismas. No existen fuentes de información comunes confiables para todo el sector en que se apoyen las decisiones. No se trabaja en conjunto en el delicado y crucial tema de la búsqueda de recursos económicos. La acción concreta a su vez presenta, en lugar de una coordinación estrecha y la integración de programas, continuas situaciones de solapamiento, superposición y abordajes aislados de los problemas.

Se hace totalmente necesaria una reestructuración a fondo en este plano. Sin embargo, deben evitarse las soluciones simplistas. El problema excede a un reordenamiento formal, exige estrategias más elaboradas y se verán en la sección siguiente del trabajo algunos avances innovativos en esa dirección.

DIFICULTADES EN LA FOCALIZACION


Se halla totalmente recomendada en política y gerencia social la necesidad de ajustar al máximo los mecanismos de focalización. Se deben tomar todas las precauciones posibles para que los programas lleguen efectivamente a los sectores que se quiere asistir y no se desvíen hacia sectores en mejor condición económica pero que usufructúan de los mismos basados en sus mayores posibilidades de acceso a la burocracia, su superioridad informativa y educativa, etc.

La focalización requiere, en primer término, partir de la diversidad intrínseca a la realidad social de la región. Se deben identificar cuidadosamente los diversos grupos con diferencias significativas y establecer estrategias para cada caso. Esa diversidad ha ido ampliándose crecientemente en las últimas décadas y, además, dicho proceso se está produciendo a tasas aceleradas. Así, entre otros cambios como destaca Faletto, en el campo agrario han surgido los asalariados de las grandes empresas agrícolas y los minifundistas se han convertido en «economía campesina» con una relación distinta con respecto al latifundio. Por otra parte, como señala, en la industria el sector obrero ha seguido la heterogeneidad industrial, hay núcleos obreros vinculados a las industrias de punta, a las intermedias, a las atrasadas, con sus diferencias19.

También la denominada economía informal registra un amplísimo espectro de situaciones que no son homogeneizables.

Trabajar con la diversidad para poder realmente focalizar implica, por ejemplo, desarrollar enfoques gerenciales diferenciados para llegar a los siguientes grupos que la CEPAL identifica como prioritarios para la política social: a) población indígena; b) población urbana pobre de áreas no metropolitanas; c) población urbana pobre de áreas metropolitanas afectada por antigua y prolongada marginalidad; d) familias de jefatura femenina20.

Los programas sociales parten con frecuencia de suposiciones que no consideran adecuadamente esta diversidad y, por ende, dan lugar a serios desvíos respecto a la focalización deseable21.

SUB-UTILIZACION DE LA PARTICIPACION


Si bien se halla generalizada la idea de que la gerencia social debe promover la participación y que ella es un instrumento de alta relevancia para el cumplimiento de las metas de la política social, en la práctica su empleo «protegido» y sistemático es limitado y, además, se suele manejar concepciones estrechas de la participación.

En primer término, la burocracia social tradicional tiene fuerte resistencia a dar lugar real a las poblaciones asistidas. Construye una telaraña de racionalizaciones y mitos respecto a las consecuencias caóticas que ello tendría para los programas, obstruye la participación y finalmente, en algunos casos, adjudica a los asistidos un bajo interés en participar cuando ha hecho todo lo posible por desalentar su intervención.

Por otra parte, no se halla capacitada para la participación, ni maneja el instrumental técnico necesario, por lo que la misma constituye una sobrecarga para sus tareas.

En segundo término, como lo subraya el Proyecto Regional de la ONU de pobreza, en lugar de apoyar las organizaciones de economía solidaria que los mismos pobres arman con fuertes esfuerzos, las desjerarquiza y contribuye a sofocarlas a través de trabas burocráticas.

En tercer lugar, el enfoque de participación predominante es restringido. Al variar el marco conceptual pueden seguir posibilidades muy diferentes. Es lo que hacen los innovativos aportes que ha planteado el Proyecto regional de ONU antes mencionado con su concepción de «economía de los pobres». Allí se plantea poner en marcha una alternativa de desarrollo para los pobres, que tenga como fuerzas matrices la ampliación del mercado popular y la producción popular.

Para encarar a fondo la pobreza, la participación debería sumar a todas estas dimensiones otra fundamental, debería expresarse en el plano político.

Las aspiraciones de los pobres a una vida digna, empleo y estabilidad deberían tener canalización activa en el campo político. Para ello deben dejar de ser excluidos de los centros de decisión. Como subraya el Proyecto de ONU referido:

«La superación de la pobreza supone que el sistema de partidos políticos se plantee orgánicamente la integración y la articulación de los intereses del mundo de la pobreza»22.

 

ORIENTACIÓN A LA CENTRALIZACIÓN


Las organizaciones y programas sociales han seguido la tendencia general del aparato público en la región hacia la hipercentralización. Tienden a concentrarse en las sedes de los Ministerios e Institutos de lo social ubicadas en la metrópoli, las decisiones de política, las asignaciones financieras, los nombramientos, la elaboración de proyectos y gran parte de los componentes de los procesos de implementación. Aparecen en las regiones delegaciones de extrema debilidad que tienen recursos muy limitados y operan consultando permanentemente a la central.

La descentralización aconsejable para el aparato público en general presenta en el campo social marcadas venteas adicionales. Puede observarse ello en concreto examinando los múltiples beneficios que podrían derivarse del empleo activo de la municipalización de los programas sociales.

Bajar los programas a nivel local puede mejorar notablemente las condiciones de viabilidad de los objetivos de focalización antes destacados. El municipio es un punto de contacto con la realidad social que, por su cercanía a la misma, puede captar con precisión la diversidad e idear métodos apropiados para responder a las especificidades de cada segmento social a ser atendido.

Por otra parte, la labor a nivel municipal abre importantes posibilidades de «feed back» permanente con los asistidos. Hace posible recibir directamente sus reacciones y rectificar y ajustar cursos de acción en función de ellas. En este trascendente potencial del municipio, se apoya la «Public Service Orientation», innovativa concepción respecto a la tarea municipal que plantea básicamente que el éxito de la misma no debe medirse en relación a los standards técnicos de los funcionarios, sino en contraste con el grado efectivo en que se satisfacen necesidades sentidas de la población y que los funciona- ríos deben ser sensibles a las mismas y tratar de aprender continuamente de las «señales» que les llegan de la ciudadanía23.

En tercer término, el municipio constituye un ámbito adecuado para tratar de hacer realidad la difícil integración de acciones entre las diversas áreas sociales: salud, educación, nutrición, vivienda, etc. En ese marco acotado y controlable, la integración tiene más factibilidad y sus resultados pueden ser «palpables» y actuar de por sí como reforzantes del proceso.

A lo anterior se suma la capacidad del municipio de actuar como un espacio que facilite la participación que se examinó en el ítem anterior. La promoción de la misma, el respaldo a sus formas primarias, su ejercicio real, el ajuste en función de la experiencia, todo ello puede hacerse mejor desde el contacto «cara a cara» con las formas asociativas creadas por la población, que la dimensión a escala humana del municipio permite.

DEFICIT DE EVALUACION


La evaluación constituye un instrumento de trabajo obligado en materia de gerencia social. Se trata de programas orientados a objetivos múltiples, heterogéneos y de naturaleza compleja. Para tener idea de si se está avanzando en la dirección planificada o, por el contrario, si se están produciendo desvíos de consideración y, por tanto, se requiere revisar planes y estrategias de implementación y detectar causas, se requiere contar con sistemas de evaluación continua, capaces de dar cuenta de metas cualitativas, basados en fuentes de validación múltiples y viables operacionalmente.

La situación predominante muestra pronunciados déficit en esta materia, que han sido rigurosamente analizados con amplio apoyo en la experiencia por José Sulbrandt en «Evaluación de políticas y programas sociales masivos». La falta de atención sistemática a la evaluación y la ortodoxia evaluacionista que trabaja a partir de modelos tecnocráticos estereotipados debe ceder paso a «escuchar al pueblo», porque «en la medida en que aprendemos a integrar las políticas y los planes con las prioridades y perspectivas del pueblo, nosotros ayudaremos a dar origen a un proceso de desarrollo sostenido»24.

Por otra parte, como destaca Sulbrandt, la visión «fiscalista» de la evaluación que enfatiza su papel de «comisario» debe ampliarse subrayándose su función de instrumento maestro para aprender de la realidad y enriquecer la práctica de la gerencia social.

RESTRICCIONES EN LAS CAPACIDADES GERENCIALES DISPONIBLES


La gerencia social aparece como una rama de la gerencia, de particular complejidad. El perfil deseable requiere, como se ha precisado, entre otras capacidades, las de moverse en la inestabilidad típica de los contextos modernos, captar las señales de la realidad, orientación a la articulación social, capacidades para la concertación, dominio de la frontera tecnológica en gerencia, compromiso25.

Este orden de gerentes «no nacen» sino que deben formarse a través de sistemáticos procesos de preparación cuidadosamente planificados, provistos de los avances curriculares e instruccionales modernos y basados en un contacto intensivo con las experiencias de la región. El campo, en cambio, ha sido ocupado con frecuencia por profesionales con conocimiento de un área social sustantiva determinada: salud, educación, nutrición, pero sin formación gerencial. Este «perfil real» se ha movido con serias restricciones para poder conducir programas de los grados de dificultad de los requeridos actualmente.

Es necesario pasar de la buena voluntad o la improvisación en esta materia a armar una política orgánica de preparación de cuadros gerenciales para el sector social especializados en la materia.

Dicha política debería integrar interdisciplinariamente el conocimiento técnico sustantivo más avanzado disponible regionalmente respecto a las áreas concretas de lo social, con los avances modernos en gerencia pública y formar, en un marco presidido por la asunción de esta particular profesión con un compromiso social y ético activo con los destinatarios de la política social, sus padecimientos y la lucha por la superación de la pobreza y sus causas.

Esa política formativa debería inscribirse en una política más general de desarrollo de la gerencia social, que establezca una carrera orgánica, estable y fundada en la evaluación del desempeño.

III. Hacia nuevas direcciones de trabajo en gerencia social

Impulsado por las demandas de amplios sectores sociales por políticas y programas sociales más vigorosos y efectivos y por el peso que da a dichas demandas la democratización, se está produciendo en la región una «apertura» de consideración en el campo. Están en activa revisión modos de pensar el problema, categorías conceptuales, indicadores, modelos. Al mismo tiempo, se están avanzando experiencias renovadoras, que ilustran las incluidas en este volumen, integrantes de un grupo en continua ampliación de experiencias innovativas. Asimismo, se están introduciendo significativos cambios en las estructuras institucionales del sector.

Los «cuellos de botella» analizados y otros semejantes se hallan frontalmente cuestionados y están apareciendo frente a los mismos, direcciones de trabajo alternativas. Entre ellas, se encuentran las que se presentan esquemáticamente a continuación.

REVISANDO LAS RELACIONES ENTRE LA POLITICA ECONOMICA Y LA POLITICA SOCIAL


La realidad generalizada en la región antes expuesta exhibe una pronunciada asimetría entre ambas políticas a pesar de las declaraciones en contrario. La siguiente descripción de situación es aplicable incluso con agravantes a la gran mayoría de los países de la región:

«Difícilmente puede hablarse en Venezuela de la existencia de una política social. Esta ha sido concebida la mayoría de las veces como un aditamento de la política económica y ha estado orientada a tratar de solventar problemas que ésta crea o no logra resol ver. Ello la ha hecho errática y, en muchos casos, inexistente»26.


Venezuela justamente es actualmente uno de los países en donde se están haciendo esfuerzos para reordenar los roles de ambas políticas. La política social ha sido rejerarquizada a través de hechos como la creación de un Ministerio especializado en la materia, destinado a ser el órgano rector de dicha política, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social. Dicho Ministerio ha adoptado un diseño de avanzada para su organización que incorpora diversas innovaciones técnicas27.

En otros países se observan similares tendencias a dar el más alto nivel político al tema de la política social, verbigracia entre los casos recientes, en México donde se ha constituido un Consejo Presidencial para la pobreza.

Sin embargo, se requerirá avanzar mucho más y convertir a la rejerarquización de la política social y a su ligazón igualitaria con la política económica en una mecánica organizacional cotidiana. Para ello pueden constituir vías significativas de trabajo la constitución de equipos técnicos mixtos de los Ministerios económicos y sociales de carácter estable que realicen el seguimiento y análisis de las políticas públicas vinculadas y constituyan un marco permanente de acercamiento de perspectivas conceptuales, identificación de problemas, búsqueda de compatibilización e integraciones entre lo social y lo económico y elaboración de propuestas concretas para los gabinetes económico-sociales o niveles de articulación ministerial semejantes.

Otro paso relevante en el camino de la ruptura de la asimetría sería la atribución al Ministerio rector de la política social del carácter de instancia de consulta obligada para la toma de decisiones gubernamentales que involucren efectos sociales de consideración.

HACIA LA CONFORMACION DE REDES SOCIALES


¿Cómo superar la desarticulación predominante en el sector social? La dispersión y vacíos de coordinación de Ministerios, Institutos y programas no constituye un hecho episódico o propio de alguna realidad nacional, sino que es la tendencia claramente dominante. Su presencia lleva, entre otras consecuencias, a la utilización deficiente de recursos escasos y dificulta severamente la integración de las acciones sociales. Cómo integrar labores en salud, educación, nutrición, empleo y otras áreas cuando las instituciones cúpula marchan por caminos divergentes sin armonizar políticas, estrategias ni programas.

La solución en los modelos burocráticos ortodoxos es la de crear un Superministerio o instancia dominante a la que se atribuyan facultades formales que le den la supremacía sobre la mayor parte de las instituciones que operan en el sector e impulsar al Superministerio a «disciplinar» a sus instituciones subordinadas. Esta supuesta solución intentada en diversos campos del sector público y también en lo social conduce con frecuencia a crear un escenario organizacional aún más ineficiente que el original. Desata una dura lucha por el poder burocrático entre el «super» y las instituciones preexistentes que defienden celosamente los campos ganados. Entre otros aspectos disputan las jurisdicciones y establecen una competencia aguda por los recursos presupuestarios de por sí limitados y por los recursos humanos especializados restringidos, como se ha visto. El superministerio debe utilizar gran parte de sus energías, no en idear nuevas políticas o diseñar programas creativos, sino en la lucha interburocrática con el desgaste consiguiente y magros resultados.

Es posible enfocar el problema desde otra óptica y allí se halla una de las fronteras tecnológicas en que se trabaja en el Estado moderno a nivel internacional. Puede ser mucho más efectivo, a los efectos de articulación buscados, operar con redes en lugar de jerarquías piramidales. Conformar con las instituciones del sector la Red Social. Dicha Red tendría por funciones coordinar programas, llevar adelante proyectos de beneficio común como «pools» para la preparación de recursos humanos superiores o para la obtención de tecnologías de punta y múltiples otras iniciativas de interés común identificables. La Red tendría un «punto focal» que serviría como su eje catalizador y que podría tomar a su cargo campos no cubiertos de utilidad colectiva como la producción de información estratégica para la toma de decisiones en lo social.

Señala sobre estas redes Andrew Dunsire, de la Universidad de Cornell, que las administraciones públicas serán «crecientemente más redes interorganizacionales que jerarquías»28.

Estas redes, que comienzan a gestarse en la región29 serán el marco indicado para operar mucho más orgánicamente y con mayores resultados en la integración de acciones en el campo.

Las experiencias limitadas en donde se han dado de hecho, en la labor en derredor de objetivos acotados, son indicativas del considerable potencial que puede esperarse de ellas cuando se institucionalicen y abarquen una agenda amplia. Entre otros ejemplos de las dinámicas de eficiencia que pueden favorecer, son ilustrativos los interesantes resultados alcanzados por experiencias como el Programa Alimentario Nacional de la Argentina que integró instituciones públicas de salud, educación, nutrición y otros campos, de nivel nacional, provincial y local y sumó asociaciones de la sociedad civil y los Módulos de Servicios creados en Venezuela, que unificaron en «el barrio» la prestación de los servicios aportados anteriormente de modo aislado por múltiples entidades.

APRENDIENDO SOBRE PARTICIPACION POPULAR


La participación de la población en los programas sociales aparece como una «promesa» fundamental para el mejoramiento de su eficiencia y logro de metas. Favorece la focalización, el ajuste efectivo del programa a las necesidades, crea controles sociales estrechos que limitan las «filtraciones», contribuye a la articulación social de la población y abre ingentes posibilidades de movilizar y capitalizar las amplias potencialidades de desarrollo productivo y social autónomo latentes en ella.

Esta «promesa» está cargada de complejidad. ¿Cómo crear espacios que favorezcan la participación? ¿Cómo evitar la manipulación de la población o el paternalismo? ¿Cómo apoyar, sin interferir, los procesos de participación?

Estos y otros interrogantes pueden beneficiarse sobremanera de aprender de la experiencia concreta. A instancias de la conciencia creciente sobre el vínculo entre eficiencia social, democratización y participación están desarrollándose en los espacios democráticos significativos experiencias que van arrojando múltiples enseñanzas que deberían ser atentamente analizadas, debatidas y capitalizadas.

Entre las experiencias más destacadas en marcha, con que cuenta la región, se halla la internacionalmente reconocida experiencia de autogestión comunitaria de Villa El Salvador. Potenciando activamente sus posibilidades de participación, conectando estrechamente la organización social con el espacio, abriendo métodos de democracia directa de la comunidad, los 250.000 habitantes marginales de la Villa consiguieron logros organizacionales y productivos notables. Entre otros aspectos, están haciendo un uso óptimo de los muy limitados recursos a su alcance, creando imaginativamente alternativas productivas inéditas, recogiendo viejas formas culturales de cooperación arraigadas en la población andina y fundando sobre ellas modelos avanzados de cooperación y contribuyendo a un uso óptimo a nivel macroeconómico de recursos nacionales.

Con las dificultades inherentes a estos muy complicados procesos de «arquitectura social», la Villa es una significativa fuente de aprendizaje social concreto.

Las posibilidades de la participación pueden observarse en cada uno de los campos básicos de la acción social. En el campo alimentario, uno de los aspectos más innovativos del PAN Argentino y de programas similares ha sido la elección para actuar sobre los déficit alimentarios de una alternativa participativa en lugar de los tradicionales bonos, «food stamps», cupones o modelos semejantes. La entrega de los alimentos por vía directa a las madres en grupos, que se trata de promover, ha demostrado ser uno de los saldos mayores obtenibles de un programa de este tipo. La estrategia básica fijada por el Programa: «Estimular la participación social y la solidaridad soda! con el fin de recuperar, formas de organización comunitaria como estrategia de supervivencia»30  ha demostrado tener una singular capacidad de convocatoria, movilización y promoción social. Su implementación efectiva plantea sin embargo, contar con capacidades organizacionales perfeccionadas y prepararse un esfuerzo sostenido en el tiempo, permanentemente evaluado y gustado, para que vayan madurando las condiciones que se quiere fomentar.

La estrategia participativa ha dado también relevantes resultados en programas de atención crítica como el Programa de Cocinas Comunitarias desarrollado en el Estado de Sao Paulo.

El programa dirigido a asegurar a la población de bajos ingresos el acceso directo a la alimentación proporciona los recursos económicos necesarios a las Prefecturas que apoyaron toda su operación en las comunidades. Las mismas se hicieron responsables por el recibimiento de los elementos para el funcionamiento de las cocinas y la preparación de los alimentos, elaboraron los mismos, los distribuyeron y controlaron, hicieron el mantenimiento del local, etc.

Incluso, «la exigencia de la existencia de núcleos comunitarios maduros, interesados en el programa y capaces de asumir parte de las responsabilidades que imponía, fueron una condición esencial para definir los lugares donde sería implementado»31.

Los principios participativos han demostrado tener amplia capacidad de acción en materia de salud, la idea aplicada en Panamá y otros países, «de que el pueblo con su organización puede producir su propia salud» y que dicha organización es la clave para poder montar un esquema de salud preventiva, ha demostrado alta fecundidad práctica32. En programas de empleo también se abre como línea relevante de trabajo «la de entregar por lo menos la ejecución de los proyectos a organizaciones comunitarias de base»33.

Estos aprendizajes de la práctica de la participación en programas sociales en la región, en su primera etapa, comienzan a ser principios fundantes de los nuevos diseños. Así, entre ellos, el Propas de Venezuela se plantea:

«Como palancas fundamentales para mejorar las condiciones de vida de estos estratos a partir de sí mismos, el programa postula y desarrolla, tomando en cuenta elementos metodológicos muy concretos, una política social basada en la promoción de la organización y la solidaridad al interior de la población que padece pobreza crítica»34.

 

RECUPERACION DE TECNOLOGIAS PARA LA ECONOMIA DE LOS POBRES


La variable tecnológica puede modificar sustancialmente la economía de los pobres. La incorporación a la misma de «know-how», especialmente diseñado para sus especiales condiciones, puede tener un impacto de primer orden. Hay allí un amplio campo para la gerencia social, que ha sido pioneramente conceptualizado y avanzado en la región por el Proyecto Regional de las Naciones Unidas de Superación de la Pobreza. Señala su Director, Luis Thais que:

«Una línea especialmente promisoria, realizada por el proyecto es la recuperación y sistematización de tecnologías apropiadas para la economía de los pobres» y, evidenciando la fertilidad de esta dirección de trabajo, indica que «el avance de esta línea permitió preparar inicialmente dos volúmenes con 500 tecnologías para apoyar los proyectos de superación de la pobreza35.

Entre las tecnologías recuperables para esa labor, el Proyecto ha identificado:

—    Tecnologías de muy bajo costo que contribuyen a satisfacer necesidades básicas y liberar recursos. Ej.: que permiten captar y conservar agua de lluvia.

—    Tecnologías que permiten racionalizar el uso de recursos abundantes o estacionales. Ej.: de conservación de productos alimenticios.

—    Tecnologías de autoconstrucción de viviendas. Ej.: reemplazo de materiales costosos por otros económicos.

—    Tecnologías de sustitución de alimentos comprados. Ej.: la hidroponia.

—    Tecnologías de autoproducción de servicios. Ej.: los microacueductos rurales.

—    Tecnologías que extraen el mayor provecho de los aportes del Estado.

—    Tecnologías que se orientan a producir productos que la comunidad puede proveer al Estado.

—    Tecnologías para producir productos vendibles en el mercado general. Ej.: servicios de reparación.

El caso de Villa El Salvador ilustra las posibilidades de algunas de estas tecnologías. En lugar de arrojar los desagües al mar, la Villa construyó aplicando una tecnología casera, lagunas de oxidación. Con el agua almacenada en ellas desarrolló regadíos y desenvolvió, en base a los mismos, bosques de eucaliptos y una zona agropecuaria creando «campo en medio de la ciudad».

Está tratando, en otra área, de armar un parque industrial para los más de dos mil microtalleres con los que cuenta, en donde puedan enfrentar, a través de empresas comunales autogestionadas, sus dificultades de producción y comercialización.

POTENCIANDO LA DESCENTRALIZACION


La descentralización de los programas sociales tiene efectos directos en materia de eficiencia gerencial y crea condiciones propicias a la participación como se comentó anteriormente.

Los programas alimentarios, de empleo, de salud, pueden obtener importantes beneficios de una descentralización adecuadamente planificada. Las experiencias en salud al respecto son numerosas y permiten señalar, como se plantea en relación al caso de Panamá, que: los servicios de salud deben regionalizarse y ofrecerse lo más cerca posible de la población36.

Una experiencia ilustrativa de las posibilidades abiertas es la realizada en la Gobernación de Sao Paulo durante la gestión de Montoro en el campo alimentario.

Bajo el sugerente lema de «la descentralización y la participación dan resultado», se llevaron adelante programas municipalizados para la producción y distribución de alimentos de bajo costo, se municipalizaron las meriendas escolares y se organizaron incluso consorcios intermunicipales en los que diversos municipios se asociaron para producir alimentos y comprar medicamentos37. Los municipios demostraron tener ventajas comparativas significativas para gestionar dichos programas frente a las tradicionales alternativas centralizadoras.

La descentralización estatal con su capacidad de llegada directa y real a amplios sectores, sin nexos virtualmente con el aparato público central y que no serían contactados si no fuera por el enfoque descentralizador, favorece la creación de una red de relaciones con los mismos. Esa red puede ser después empleada por el Estado en otros programas sociales, como sucedió en el caso del PAN argentino, a través del aprovechamiento de la red que desarrolló, en apoyo de programas de agua, distribución de asistencia de emergencia en inundaciones y otras finalidades.

IV. Una anotación final

Como lo demuestra un estudio reciente de un investigador inglés sobre los efectos de la pobreza en dicho país, «la pobreza mata», las diferencias de esperanza de vida entre los sectores pobres y los libres de carencias son muy amplias38.

Dicha situación tiene, como ya se ha visto, total vigencia en América Latina donde la pobreza se ha convertido en la principal causa de muerte.

Frente a ello, parece necesario cambiar el marco de referencia de aspectos de la discusión tradicional sobre política social en la región. La misma ha estado dominada en tramos significativos por una acusación velada y a veces explícita de «ilegitimidad» contra los programas sociales. En algunas de sus versiones más frecuentes, la acusación presenta la visión de que los programas constituyen un gasto no reproductivo y argumenta que están, en todo caso, «condenados» a mala gerencia y resultados deficientes.

No hay elementos de juicio que permitan sustentar seriamente estas poses de debate. La productividad del gasto social puede ser muy alta y superior a muchas de las inversiones económicas conocidas. Se ha demostrado, por ejemplo, que un año de escolaridad adicional de una madre baja la mortalidad de lactantes y niños de corta edad en un 9 por mil, que con 2,5 a 4 dólares por persona al año es posible dar atención médica primaría a toda la población, que un agricultor con educación primaria tiene una productividad 85% mayor al que no la tiene. Es decir inversiones como las mencionadas en salud ahorran gastos de gran magnitud, posteriores en medicina curativa y en el área de educación incrementan notablemente la productividad. Por otra parte, se ha evidenciado terminantemente que un alto nivel educativo de la población trabajadora es un pre-requisito esencial para montar un esquema industrial avanzado y producir competitivamente en el sistema económico internacional actual.

Asimismo, no hay evidencia empírica que sustente una actitud «fatalista» en cuanto a que los programas sociales no pueden ser eficientes. Si en cambio hay en toda la región experiencias de excelencia gerencial en gestión de programas de esta índole, algunas de las cuales se mencionaron anteriormente.

El marco de referencia del debate debe moverse de la acusación a un marco más productivo. Partiendo de la rentabilidad social y económica que puede tener el gasto social, afrontar concretamente las dificultades gerenciales que ofrecen estos programas que deben integrar tantas variables y encarar múltiples dilemas. Ello implica profundizar en posibilidades, como las que presentan la combinación de descentralización, participación, recuperación de tecnologías, desarrollo de la economía popular y cambios en los esquemas macroinstitucionales en el sector social que se han planteado. También involucra procurar abrir líneas de investigación sistemáticas sobre dimensiones básicas de la gerencia social39. Una de esas líneas sería la de tratar de investigar las causas del éxito de los programas sociales con altos logros gerenciales realizados en la región para aprender de ellas y procurar aplicarlas a otros casos.

Desde ya, el mejoramiento de la gerencia social no debe constituir una lucha a librarse desvinculadamente de otro problema más general que la engloba.

Es fundamental, como ya se ha destacado, que haya cambios de fondo en las políticas económicas globales que generan y aumentan la pobreza. La «división del trabajo», producir pobreza a través de la política económica y tratar de atenuarla a través de los programas sociales, debe ser reemplazada por un enfoque unificado que coloque la economía al servicio de los derechos indiscutibles de la población a la alimentación, la salud, la educación, el trabajo y una vida digna.


Notas

1 Proyecto Regional del PNUD para la superación de la pobreza. Base para una estrategia y un programa de acción regional. Conferencia Regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, 1988.
2 Observan Martín y Guijarro: «Los personas de mayores ingresos han escapado a los costos de ajuste a través de la fuga de capitales, la renegociación en términos favorables de la deuda externa privada con el gobierno y, en algunos casos, la reducción de la carga tributaria. En oposición, los grupos de menores ingresos se han visto afectados por una drástica caída en los niveles de empleo y en los salarios reales de los sectores público y privado, así como por la reducción del gasto social del gobierno». (Juan Martín, Maite Guijarro: Impacto de la crisis económica sobre el gasto y financiamiento público. ILPES, 1988).
3 Proyecto Regional. Óp. Cit.
4 Ídem, anterior.
5 James C. Grant, Director General de UNICEF en G. Cornia, R. Jolly, F. Stewart: «Ajuste con rostro humano» Siglo XXI, 1987.
6 Huang, Yukon y Nocholas, Poter. The social costs of adjustment. W.B. CPD. Discussion Paper, No. 1987-6. Washington.
7 March MaringoIT: Management Human Services Organizations. New York, Macmillan, 1980.
8 Como, por ejemplo, creer que el tema se resuelve privatizando programas sociales. David Billis advierte al respecto: «Para aquellos profundamente envueltos en el trabajo y la investigación de los sectores gubernamental y voluntario, los estereotipos corrientes sobre las desventajas del primero y las virtudes del último resultan muy irrealistas. Las burocracias sociales de cualquier tipo son arreglos sociales complejos. Los estereotipos simplistas no hacen justicia a la naturaleza de esa complejidad. Son de valor dudoso para el receptor de los servicios…» (David Billis, Welfare Bureaucracies, Heinemann, 1984).
9 Merilee Grindle. Restricciones políticas en la implementación de programas sociales masivos: la experiencia latinoamericana. En: B. Kliksberg (comp.): ¿Cómo enfrentar la pobreza?, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
10 CEPAL. La crisis del desarrollo social: retos y posibilidades. En: B. Kliksberg (comp.): ¿Cómo enfrentar la pobreza?, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
11 Ver al respecto Merilee Grindle: El implementador: restricciones políticas sobre el desarrollo rural en México. En B. Kliksberg, J. Sulbrandt (comp.): «Para investigar la Administración Pública», Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid – España, 1984.
12 Grindle, Restricciones políticas en la implementación de programas sociales, op. cit.
13 J. Martin, M. Guijarro, óp. cit.
14 CEPAL, óp. cit.
15 Simón Kusnclz. Problema in comparing recentgrowth rotes fordcvelopcd and less developed countries. Economic Developmcnt and Cultural Change, January, 1972.
16 Criticando el reduccionismo ortodoxo que implica, Alfredo Cota Filho cita la sugerente posición de Willis Harmnn: «la preeminencia de la racionalidad económica es una característica de nuestra era burocrática. Las decisiones de mayor importancia so defienden, si no es que se adoptan sobre la base del análisis económico; además esto es considerado como un comportamiento racional. Para un visitante de otra civilización que nos observara por primera vez, esta elevación de las instituciones económicos y de la racionalidad económica a tales posiciones de preeminencia le parecería como el máximo de la locura» (ONU, Foro de Desarrollo, Junio 1987, citado por A. Costa Filho, Progreso Social en América Latina: utopía para la próxima década, ILPES, 1988).
17 Enzo Falctto, «Problemas de la transformación social en América Latina». En: B. Kliksberg (comp.), «¿Cómo enfrentar la pobreza? «, óp. cit.
18 CEPAL, óp. cit.
19 Enzo Faletto, óp. cit.
20 CEPAL, óp. cit.
21 Así ocurre que, «en Ministerios de Educación, para elaborar las políticas se parte de la base de que todos los niños y jóvenes están comprendidos en dichos servicios. Sin embargo, un alto porcentaje de su «clientela» no so encuentra en realidad incluido en sus servicios ni es atendido por nadie, si so tiene en cuenta la deserción escolar masiva que so produce en el sistema educacional primario y, en menor grado, en algún tramo de la educación media. Como éstos debieran estar comprendidos en el proceso de educación, en los casos de marginalidad respecto del sistema educativo, se actúa como si no existieran». (CEPAL, óp. cit.).
22 Proyecto Regional para la superación de la pobreza, óp. cit.
23 Al respecto, ver John Stewart and Michael Clarko, «The public service orientation: issues and dilemmas» Public Administraron, Royal Instituto of Public Administration. Summer, 1987.
24 Said Husain en L. Salmon, Listen lo the People: participant-obscrver evaluación development projeets, Oxford Univesity Press, New York, 1987 (mencionado por J. Sulbrandt, óp. cit.).
25 El autor analiza en detalle el tema en: B. Kliksberg, «Cómo formar gerentes sociales, elementos para el diseño de estrategias». En: B. Kliksberg (comp.): «¿Cómo enfrentar la pobreza? «, óp. cit.
26 Programa de desarrollo productivo, alimentario y social (PROPAS). COPRE, Venezuela, 1986.
27 Ver al respecto Marisela Padrón, Bernardo Kliksberg y otros. Proyecto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social para Venezuela, 1988.
28 Andrew Dunsire. Una perspectiva cibernética de la dirección, el control y la evaluación en el sector público. En Kaufman, Mojone, Ostrom, De Gruyttcr, 1987.
29 Ver sobre ello, Marisela Padrón, Bernardo Kliksberg y otros, óp. cit.
30 Ver A. del Franco, Consideraciones organizacionales del PAN. En: B. Kliksberg (Comp.): «¿Cómo enfrentar la pobreza? «, óp. cit.
31 A batalha da alimentaqOo no Govemo Montoro. Govomo de Estado de Sao Paulo, 1987.
32 José R. Esquivel. Marco conceptual de la salud integral de la comunidad. El caso de Panamá. En: B. Kliksberg (comp.): «¿Cómo enfrentar la pobreza?», óp. cit.
33 José Wurgafl, «La gerencia de los programas especiales de empleo», en: B. Kliksberg (comp.): «¿Cómo enfrentar la pobreza? «, óp. cit.
34 PROPAS, op. cit.
35 Luis Thais Díaz. Informe de la Secretaría Técnica. Conferencia regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, 1988.
36 José R. Esquivel, óp. cit.
37 «A batalha da aliméntaçao», óp. cit.
38 El investigador Pettr Townsond, quo analizó la pobreza en Manchester, concluye: «quien es pobre se muero antes. Mis investigaciones prueban quo la pobreza mata. No se trata de un comentario político o social sino un hecho científico». (El Universal, 7/1/89, Caracas).
39 Ver al respecto la interesante agenda de investigación que plantea Isidoro L. Feldman: La gerencia de programas sociales masivos: algunas propuestas para el diagnóstico y la acción. En: B. Kliksberg (comp.): «¿Cómo enfrentar la pobreza? «, óp. cit.

 

ISSN: 1022-9833