Por supuesto, Kissinger puede haberse referido principalmente, aunque sin duda no exclusivamente, a las disputas políticas internas que son parte integral del proceso de toma de decisiones en Israel, y la política exterior no es una excepción. Después de todo, en la década de 1970, Kissinger, como Secretario de Estado, tuvo que lidiar con las consecuencias de intensas rivalidades políticas entre el entonces Primer Ministro israelí, Itzhak Rabin, y su Ministro de Defensa, Shimon Peres, y, en menor medida, entre cada uno de ellos y la canciller Igal Alon.

Este fenómeno, hay que subrayarlo, ha caracterizado el proceso de toma de decisiones de política exterior israelí, en mayor o menor medida, desde 1948.

El sistema político de Israel, que, por un lado, refleja la diversidad de la sociedad israelí, ha producido, por otro lado, una fragmentación de los partidos políticos que compiten por influencia. Por lo tanto, la política exterior se configura no solo sobre la base de los intereses nacionales y los valores arraigados, sino también de las consideraciones políticas internas.

El propio sistema político de Israel está influido por fuerzas extraparlamentarias, como los habitantes israelíes de Cisjordania (Judea y Samaria) o el Movimiento Paz Ahora, sobre todo a finales de los años setenta y ochenta. Los acontecimientos recientes relacionados con la llamada reforma legal en Israel han demostrado la influencia que ejercen las fuerzas extraparlamentarias en la política israelí.

Aunque de forma parlamentaria, la democracia israelí es vibrante de una manera que recuerda un poco más a una democracia directa que a una representativa. Un comentario humorístico anecdótico atribuido a la difunta Golda Meir, quien ocupó el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores y posteriormente Primer Ministro, sirve para enfatizar este punto. En una reunión en la Casa Blanca con el entonces presidente estadounidense Richard Nixon, este último planteó la siguiente pregunta retórica: “Sra. Meir, ¿sabe lo difícil que es ser presidente de un país de doscientas millones de personas?”. Golda Meir replicó: “Señor presidente, ¿sabe lo difícil que es ser primer ministro de un país de tres millones de primeros ministros?”.

La política interna en Israel es una restricción en la elaboración de la política exterior, lo que obliga a los tomadores de decisiones a ser conscientes de los límites internos delineados por ella. Además, constituye un aporte importante al proceso de toma de decisiones, que puede servir como una pausa o como un acelerador, según el tema en cuestión y las circunstancias imperantes.

La primera y más intensa rivalidad política que fue causada por diferentes perspectivas de política exterior vio al primer Primer Ministro de Israel, David Ben-Gurion, y su Ministro de Relaciones Exteriores, Moshe Sharett, en una lucha política constante, que culminó con la renuncia de Sharett en 1956. Sharett fue más sensible a la opinión internacional que Ben Gurion. Pensó que la política exterior debería ser una característica central de la política de seguridad nacional israelí, en lugar de un elemento secundario en ella. Las diferencias entre los dos se manifestaron en el intercambio entre los dos en el que Ben Gurion argumentó que no importaba lo que dijeran los gentiles, sino lo que hicieran los judíos; a lo que Sharett replicó que lo que importaba no era tanto lo que decían los gentiles, sino lo que hacían, lo que implicaba que la máxima de Ben Gurion era solo una verdad a medias.

Las diferencias entre Sharett y Ben Gurion también se manifestaron en sus respectivas actitudes hacia la Organización de las Naciones Unidas. Sharett nunca estuvo de acuerdo con la expresión desdeñosa de Ben Gurion “Um Shmum” (una frase hebrea despectiva que implica que la ONU importaba poco y merecía escaso respeto por parte de Israel).

Aparte de la retórica, afirmar que Ben Gurion desconocía la importancia de la dimensión diplomática en la estrategia de seguridad nacional de Israel sería tan simplista como afirmar que Sharett estaba demasiado ansioso por complacer a sus interlocutores internacionales. Después de todo, fue Ben Gurion quien apoyó el Plan de Partición de las Naciones Unidas de 1947, e incluso el Plan de Partición más modesto propuesto por la Comisión Peel en 1937/1938.

Además, Ben Gurion era muy consciente de la importancia de que una gran potencia apoyara a Israel tanto diplomática como militarmente. Por otro lado, Sharett podía ser muy firme al tratar con diplomáticos extranjeros, como cuando les advirtió, tras el traslado por parte de Israel de su Ministerio de Relaciones Exteriores de Tel Aviv a Jerusalén en 1953, que si se negaban a reunirse con él en Jerusalén, esencialmente se volverían tan efectivos como turistas con inmunidad diplomática. Además, Sharett no creía que la paz con el mundo árabe fuera posible sin importar cuán cercano fuera Israel hacia el mismo. Pensó que la paz podría ser posible quizás dentro de diez a treinta años. Instó a la moderación para obtener el apoyo de los amigos de Israel en el sistema internacional, en lugar de como un medio para lograr la paz con los árabes. Era menos optimista que Ben Gurion sobre las posibilidades de lograr la paz, pero pensó que Israel podría moderar el conflicto evitando ataques militares agresivos de represalia.

Por cierto, no se opuso a los ataques militares de represalia después de los ataques terroristas contra civiles israelíes, pero pensó que estos deberían medirse y emprenderse siempre de manera sensible a los intereses internacionales más amplios de Israel. De hecho, Sharett estuvo de acuerdo con Ben Gurion en que, tras el Holocausto y a la luz de las persecuciones que tuvieron que soportar los judíos, Israel no podía darse el lujo de no tomar represalias cuando era atacado. La sensación de vulnerabilidad que sentían los ciudadanos israelíes podría aumentar hasta niveles peligrosos. Hubo una dimensión psicológica interna, que hizo necesaria la represalia israelí. La diferencia, entonces, entre Ben Gurion y Sharett en este tema fue de tácticas y proporciones, más que de principios.

En cierto sentido, esta diferencia conceptual entre los “halcones” y las “palomas” o, como se les conocía durante la década de 1950, entre los “activistas” y los “moderados”, iba a caracterizar el debate sobre la seguridad nacional israelí tanto fuera como dentro del gobierno. En general, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha tendido a seguir una línea moderada, mientras que el establishment de defensa se ha inclinado por seguir una política más activista, aunque, como han demostrado los acontecimientos recientes, el establishment de defensa es más cauteloso y menos agresivo de lo que muchos políticos desearían. 

El papel cada vez más limitado que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores en la configuración de la política exterior israelí ha sido fuente de controversias y críticas. Algunos destacados académicos han lamentado el proceso de marginación de la Cancillería del proceso de toma de decisiones. En un país en el que la dimensión militar de la política de seguridad nacional tiene prioridad sobre las dimensiones diplomáticas y políticas, la participación del establishment de defensa es más pronunciada que la del Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, la Oficina del Primer Ministro ha centralizado, si no monopolizado por completo, la configuración de la política exterior con respecto a las relaciones de Israel con Estados Unidos, su principal aliado, y el proceso de paz con el mundo árabe. De hecho, otros asuntos políticos cruciales, como el programa nuclear de Irán, también se encuentran principalmente dentro del ámbito de la Oficina del Primer Ministro. Por lo tanto, la política exterior israelí sobre los principales temas estratégicos se formula generalmente fuera del ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Si bien tales críticas están justificadas hasta cierto punto, se debe tener en cuenta que la relación multifacética con los Estados Unidos es manejada por varios órganos institucionales, y el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene un papel importante en su gestión diaria. Así, aunque las decisiones importantes en este sentido se toman en la Oficina del Primer Ministro, otros asuntos menos destacados se deciden a nivel diplomático. Afirmar que el Ministerio de Relaciones Exteriores está excluido de la configuración de la política hacia los Estados Unidos sería, por lo tanto, solo parcialmente correcto.

En cuanto al proceso de paz con los vecinos árabes de Israel, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene un papel menos visible, sin duda, aunque no se puede decir que esté totalmente relegado del proceso de toma de decisiones. Lo mismo se aplicaría al programa nuclear de Irán. Se debe tener cuidado de distinguir en este contexto entre dos preguntas simples pero cruciales: ¿Quién toma las decisiones? ¿Cómo se toman esas decisiones? En cuestiones importantes relacionadas con la política de Israel hacia los Estados Unidos y el Medio Oriente, generalmente las decisiones las toma el Primer Ministro o con su participación directa y activa. Sin embargo, el aporte de la Cancillería en el proceso de toma de decisiones no podría descartarse sin información confiable. Teniendo en cuenta que los documentos sensibles no se hacen públicos sino tras muchos años después de los hechos, no se podría afirmar categóricamente que el Ministerio de Relaciones Exteriores no tiene participación en el proceso de toma de decisiones.

Sin duda, el papel del Ministerio de Relaciones Exteriores en el proceso de toma de decisiones depende también del Ministro de Relaciones Exteriores y de su relación con el Primer Ministro. Así, por ejemplo, Moshe Dayan fue un Ministro de Relaciones Exteriores muy influyente, que sirvió bajo el mando del Primer Ministro Menachem Begin, al menos hasta el acuerdo de paz con Egipto en marzo de 1979. El Ministerio de Relaciones Exteriores bajo su dirección tuvo un papel activo en la configuración de la política de relaciones exteriores de Israel. Lo mismo podría decirse de Abba Eban entre 1966 y 1969, cuando se desempeñó como Ministro de Relaciones Exteriores del Primer Ministro Levy Eshkol. Abba Eban participó directamente en la formulación e implementación de la política exterior israelí; el Ministerio de Relaciones Exteriores bajo su liderazgo participó activamente en la diplomacia llevada a cabo por Israel tanto antes como después de la Guerra de los Seis Días de 1967.

Moshe Sharett, como el primer Ministro de Relaciones Exteriores de Israel, desempeñó un papel central en el establecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y en reclutar a los mejores y más brillantes para que trabajaran en él. Aunque, como se dijo anteriormente, su relación con el Primer Ministro estaba lejos de ser armoniosa, luchó políticamente para conseguir adeptos dentro del Gobierno para su línea moderada, ganando algunas batallas en el Gabinete contra Ben Gurion. Durante esos años, Israel contó con diplomáticos tan distinguidos y capaces como Abba Eban, quien se desempeñó como Embajador en Washington y ante las Naciones Unidas, y Eliahu Elath, quien fue Embajador en Londres. Un ex académico de Oxford, Walter Eytan, fue el primer Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores. Fue el arquitecto del cuerpo diplomático de Israel. Posteriormente, se desempeñaría durante once años como embajador en París. El Ministerio de Relaciones Exteriores fue tanto visible como activo, aunque no siempre significativamente influyente en la determinación de la política de Israel sobre los principales temas estratégicos.

Sin duda, la relegación del Ministerio de Relaciones Exteriores a un papel secundario en el proceso de toma de decisiones de seguridad nacional fue lamentada por la Comisión Winograd, que fue establecida por el gobierno israelí a raíz de la Segunda Guerra del Líbano en 2007. En sus recomendaciones, la Comisión llamó a la “plena incorporación del Ministerio de Relaciones Exteriores en las decisiones de seguridad con aspectos políticos y diplomáticos”.

Por cierto, como resultado de las recomendaciones presentadas por la Comisión Winograd, se firmó un acuerdo entre las Fuerzas de Defensa de Israel y el Ministerio de Relaciones Exteriores con el objetivo de proporcionar a este último el material de inteligencia en bruto necesario para sus análisis políticos y de inteligencia. De hecho, cuando la Comisión Winograd publicó sus hallazgos y recomendaciones, el Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores, Aharon Abramovitch, afirmó con orgullo que, como resultado de la Segunda Guerra del Líbano y la Comisión Winograd, “el ministerio ahora está cada vez más involucrado en las relaciones diplomáticas y el proceso de toma de decisiones de seguridad”. Continuó explicando: “El ministerio está involucrado en este proceso desde la etapa de preparación para las discusiones del gabinete, la preparación de los documentos de posición, las discusiones en el Consejo de Seguridad Nacional y la participación activa en las reuniones del gabinete. Nuestra contribución también creció significativamente en términos de implementación de las decisiones”. Sin embargo, algunos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores reaccionaron de manera crítica a las palabras de Abramovitch y dijeron que “Ambramovich se enorgullece de logros que nunca existieron. Está siendo inexacto y está preparando el terreno para los próximos pasos”.

Las conclusiones de la Comisión Winograd después de la Segunda Guerra del Líbano reflejaron una creciente conciencia en Israel de que dar forma a la política de seguridad nacional requiere un esfuerzo coordinado y coherente en el que se dé un papel destacado a la dimensión diplomática y al aporte del Ministerio de Relaciones Exteriores. De hecho, muchos años antes de la publicación del Informe de la Comisión Winograd, la Comisión Agranat, que se creó a raíz de la Guerra de Yom Kippur de 1973, instó al gobierno israelí a fortalecer el Departamento de Investigación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel para otorgarle, entre otras cosas, un papel más destacado en el proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional.

En un país acosado por amenazas existenciales, es natural que el sistema de defensa desempeñe un papel central en la configuración de la política de seguridad nacional de Israel. Sin embargo, como se ha demostrado ampliamente, el brazo diplomático es esencial para asegurar el apoyo internacional, y una política exterior coherente y creativa puede servir para mejorar significativamente la seguridad nacional de Israel.

Yoav J. Tenembaum es profesor en la Facultad de Ciencias Políticas, Gobierno y Asuntos Internacionales de la Universidad de Tel Aviv. Tiene un doctorado en Historia Moderna por la Universidad de Oxford y una maestría en Relaciones Internacionales por la Universidad de Cambridge. Es autor de Puntos de inflexión en la historia de las relaciones internacionales, 1908-2008 y de Perspectiva histórica y relaciones internacionales, de próxima publicación. Sus artículos han sido publicados en The Jerusalem Post, The National Interest y American Thinker, entre otros. Además, es un poeta premiado. Publicó una antología de poesía, Unwrap Me, con gran éxito de crítica en 2011, y también fue el ganador del Mejor Poema Haiku escrito en inglés en el 59º Festival Basho en Japón.