La respuesta se enfoca en el concepto de justicia en términos de reciprocidad y equidad, como una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar la paz estable. En este contexto, la reciprocidad no debe ser simétrica pero sí debe incluir un sentido de satisfacción mutua y un consenso de equidad. Al mismo tiempo, consideraciones de justicia y de paz justa pueden causar enormes obstáculos en obtener la paz y la resolución de conflictos, como en el reciente caso del plebiscito en Colombia, especialmente cuando valores de “justicia” chocan con valores de “paz” y de “orden” (Bull 1977, 78).

Para analizar dichas proposiciones me refiero a cuatro ejemplos ilustrativos del Medio Oriente y del Cono Sur de América Latina que involucraron argumentos normativos de justicia. Los ejemplos incluyen: (1) las negociaciones exitosas entre Israel y Egipto entre 1977 y 1979 que llevaron a la paz entre los dos países a partir de 1979; (2) el fracaso de las negociaciones de paz entre Israel y los palestinos en 1993-2001 y en 2007-2008; (3) las exitosas negociaciones entre Argentina y Chile sobre el Canal de Beagle en 1980-1984 que lograron transformar las relaciones bilaterales desde una posible confrontación militar y paz negativa hasta una paz estable; y (4) el fracaso de las negociaciones entre Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña en 1964-1982 sobre las Islas Malvinas que trajeron aparejado la Guerra de las Malvinas en Abril-Junio 1982. 

Justicia y equidad son consideraciones normativas que no resaltan en forma natural cuando nos referimos a negociaciones internacionales. Al mismo tiempo, cuestiones de justicia y de equidad están en el corazón de muchas cuestiones de relaciones internacionales, por lo cual son esenciales para llegar a la resolución de conflictos y a la paz. En las páginas siguientes, defino los conceptos relevantes y establezco los posibles lazos entre justicia y paz. En la segunda parte del ensayo me referiré a los cuatro ejemplos.

 

 

“Justicia” es un término ambiguo y complicado que incluye elementos subjetivos e inter-subjetivos, en el campo de las ideas normativas (Bull 1977, 78). Por ejemplo, Bar-Siman-Tov (2009, 5) se refiere al término “justicia” (basándose en Lederach 1997, 28) en la siguiente forma:

“Justicia es la calidad de ser justo, la calidad de tener razón, de equidad moral, el principio moral que determina un comportamiento justo y equitativo, honestidad, imparcialidad, restitución, y equidad”.

En relaciones internacionales hay una necesidad de encontrar una conceptualización compartida de la justicia para lograr la cooperación entre las partes en contienda. Hay por lo menos tres diferentes dimensiones de justicia que pueden afectar las negociaciones de paz. Éstas son la justicia procedural, la justicia distributiva, y la justicia transicional/correctiva. La justicia procedural argumenta que los principios de justicia y de equidad deben estar presente en las negociaciones de paz a través de una aceptación voluntaria, un tratamiento honesto, y un respeto digno y mutuo de las partes (Bar-Siman-Tov 2009). La justicia distributiva se refiere a la distribución equitativa de bienes entre las partes. Por último, la justicia transicional/correctiva se refiere a casos en los cuales los derechos, necesidades e identidades han sido violados por la otra parte. Debemos enfatizar que la insistencia en demandas absolutas de justicia transicional/correctiva puede resultar en un gran impedimento para lograr la paz como en los casos de las Malvinas y las negociaciones entre Israel y los palestinos.

 

La noción más importante de justicia es la de igualdad e imparcialidad (vea Rawls 1971). Tal como sugiere Barry, los acuerdos son justos cuando están basados en términos acordados por las partes, incluyendo beneficios mutuos (Barry 1995, 48). Por consecuencia, podemos argumentar que la justicia está basada en la ventaja mutua y en la reciprocidad (Bar-Siman-Tov 2014, 13; Albin 2001, 6). En forma similar, podemos agregar que la justicia es una especie de balance equilibrado de argumentos en conflicto, incluyendo diferentes principios e intereses, e incorporando costos y beneficios mutuos. A largo plazo, si las partes quedan satisfechas con el statu quo acordado, la justicia definida en términos de reciprocidad pasa a ser un ingrediente crucial en lograr y mantener una paz estable.

 

Mientras que paz en general ha sido el foco de numerosos intentos de análisis y definición, el particular tipo de paz llamado paz estable no ha sido estudiado en profundidad en las relaciones internacionales, con las posibles excepciones de Kenneth Boulding (1978), Alexander George (1992), Kacowicz y otros (2000), y Charles Kupchan (2010). Paz estable se considera una situación en la cual “la probabilidad de una guerra es tan pequeña que no entra en los cálculos racionales de las personas involucradas” (Boulding 1978, 13). La paz estable no es una condición utópica: no hay necesidad de lograr una total armonía de intereses entre las partes. El punto esencial es que los conflictos políticos y de otra índole que se sustentan entre países (y/o otros actores) se resuelven por la vía pacífica. De esta forma, la guerra y otras formas de violencia o amenazas bélicas no se aceptan como medios legítimos o racionales para resolver conflictos internos e internacionales (Kacowicz 2000a, 2: Bar-Siman-Tov 2004, 63).

La paz estable requiere ciertas condiciones básicas. Podemos identificar tres condiciones necesarias: satisfacción mutua, condiciones estructurales-institucionales, y un proceso de aprendizaje (“learning”). Satisfacción mutua es la primera pre-condición en un largo proceso de paz estable. Las condiciones estructurales-institucionales incluyen características comunes de los países involucrados (por ejemplo, regímenes políticos estables); predictibilidad de su comportamiento, transacciones abiertas y extensas, y respeto mutuo entre los líderes. Por ende, aprendizaje implica un proceso mutuo de educación que puede llevar eventualmente a la reconciliación entre las partes (Bar-Siman-Tov 2004, 62-64; Kacowicz y Bar-Siman-Tov, 2000, 25-26).

La satisfacción mutua emerge cuando el acuerdo de paz provee las necesidades básicas y las aspiraciones nacionales de las partes. Esto implica no solo la satisfacción con el statu quo territorial sino también con otros términos del acuerdo. La noción de satisfacción deriva de un sentido subjetivo e inter-subjetivo de justicia, equidad, y reciprocidad que puede y debe consolidar la paz estable a largo plazo.

 

De acuerdo con los autores Allan y Keller (2006), la paz justa es paz estable con justicia. La paz justa incluye los siguientes ingredientes:

La paz es sólo justa cuando está basada en justicia;

Ambas partes reconocen mutuamente que el acuerdo de paz es justo;

La paz es justa solamente cuando es negociada y aceptada voluntariamente por las partes;

Las partes aceptan el acuerdo de paz que regula sus relaciones en forma legítima, por lo tanto, están satisfechos con los resultados;

La paz justa es una precondición para la durabilidad de la paz (ver Bar-Siman-Tov 2009, 4; Bar-Siman-Tov 2014, 7; Allan y Keller 2006).

 

Tal como Boulding argumentó ya en 1978, hay una relación muy estrecha entre justicia y paz. El desafío intelectual requiere ver la forma de reconciliar las tensiones inevitables entre los dos y sus posibles contradicciones. 

En las etapas iniciales de resolución de conflictos, cuando las partes se empiezan a mover dejando atrás la guerra y el conflicto activo en dirección al cese de hostilidades y paz negativa, demandas de justicia pueden dañar los esfuerzos de llegar a la paz. Por el contrario, en las etapas más avanzadas de un proceso de paz (paz estable), justicia como equidad, y operacionalizada a través de mecanismos de reciprocidad, se transforma en un ingrediente esencial para estabilizar y consolidar la paz obtenida (condición necesaria pero no suficiente). Más aún, cuando nos movemos en dirección a la reconciliación y hacia la paz positiva, justicia se transforma en sinónimo de paz.

De acuerdo a Yaacov Bar-Siman-Tov, en términos generales hay dos formulaciones básicas respecto a la posible relación entre justicia y paz. Podemos hacer hincapié en una relación estrecha entre justicia y paz, o podemos rechazar todo vínculo necesario entre ambos, especialmente en las primeras etapas de paz (Bar-Siman-Tov 2009, 10-12).

Para Allan y Keller (2006) quienes representan la primera formulación de referirse a la relación entre justicia y paz, la justicia es requerida y necesaria para llegar a la paz. Por el contrario, Realistas, pero también algunos liberales y partidarios del derecho internacional, prefieren separar ambos conceptos, en términos normativos pero también prácticos.

Para los Realistas en las relaciones internacionales, el argumento es muy simple, volviendo a la visión de Hobbes de las relaciones internacionales. La justicia no existe en el “estado de la naturaleza”, que perdura en las relaciones internacionales. Por supuesto esto no implica que no se pueda llegar a la paz, pero dicha paz no está basada en un acuerdo moral o normativo, sino exclusivamente en consideraciones de poder y de interés nacional (ver Bar-Siman-Tov 2009, 10).

Para algunos Liberales y partidarios del derecho internacional, que niegan la trayectoria cosmopolita de Allan y Keller, el argumento es que la paz es justa por definición. Por lo tanto, el vano intento de crear una categoría especial de “paz justa” hace que la paz sea difícil de negociar y obtener en términos prácticos y pragmáticos en el mundo real. Paradójicamente, la preocupación excesiva con demandas de justicia y de equidad pueden provocar actitudes irracionales y emocionales que dificultan la resolución de conflictos (ver Beilin 2006, 130; Zartman 2005, 291; y Bar-Siman-Tov 2009, 11). Una forma pragmática de encontrar una vía media es hacer hincapié en el rol de la justicia en términos de reciprocidad, para la consolidación de la paz estable.

Tal como se ha mencionado previamente, a largo plazo la justicia se define en términos de equidad, y es operacionalizada a través de mecanismos de reciprocidad que pasan a ser parte de una formula exitosa para obtener y consolidar la paz estable. La idea de justicia como un balance equilibrado de demandas de conflicto requiere un cierto grado de mutualidad y de reciprocidad, obteniendo un balance de satisfacción que pueda mantener la paz estable y duradera. Esto lleva a la paz por satisfacción (Aron 1996, 144) en la cual las partes viven bien, sin ser completamente felices, con los resultados de las negociaciones de paz, obteniendo un alto grado de legitimidad tanto doméstica como internacional. A continuación presento un breve análisis de los cuatro casos mencionados.

 

La paz firmada entre Israel y Egipto en marzo de 1979 es el primer caso de resolución de conflictos en el conflicto Árabe-Israelí, y también el primer caso de transición de resolución de conflictos hacia una paz estable (pero sin llegar completamente a ella). Desde 1979 hasta el día de hoy, la paz entre los dos países ha sobrevivido numerosas crisis y conflictos bélicos en la región. Al mismo tiempo, no se trata de un caso nítido de paz estable. A pesar que la probabilidad de una guerra es muy pequeña, las partes no descartan completamente el uso de la fuerza militar, o de la amenaza del uso de la fuerza, en una disputa entre ellos. Al mismo tiempo, tanto Israel como Egipto están determinados en mantener sus relaciones pacíficas, dado que la paz sirve sus intereses vitales y está basada en una satisfacción mutua con sus arreglos territoriales, basados en una fórmula de justicia como equidad en términos de reciprocidad (ver Bar-Siman-Tov 2000, 220-223).

El Acuerdo de Marco de Paz entre Israel y Egipto acordado en Camp David en Setiembre 17, 1978, formalizó un proceso de cambio pacífico territorial entre los dos países que culminó con el Acuerdo de Paz celebrado el 26 de marzo de 1979. Un mediador muy activo, el Presidente Jimmy Carter de los Estados Unidos, contribuyó en la formulación de un paquete de compromisos basado en el concepto de reciprocidad. Israel quería establecer una paz formal y relaciones diplomáticas con Egipto, el principal país de la región, desmantelando la posibilidad de una guerra simultánea en dos frentes. Por el otro lado, Egipto quería recuperar el territorio del Sinaí perdido en la guerra de 1967, incluyendo importantes campos petrolíferos (ver Kacowicz 1994, 119).

Las negociaciones de Camp David en Setiembre de 1978 fueron un proceso arduo de regateo que llevó a un resultado con beneficios mutuos, basado en la reciprocidad. Israel aceptó devolver todo el territorio del Sinaí a Egipto, incluyendo el desmantelamiento de bases militares y poblados civiles. A cambio, Egipto aceptó transcender los términos de la Resolución 242 y establecer relaciones diplomáticas con Israel. Más aún, Egipto aceptó en forma voluntaria limitar el ejercicio de su soberanía en Sinaí a través de una desmilitarización parcial y limitación en el despliegue de fuerzas militares al este del Canal de Suez, aceptando la presencia de fuerzas internacionales de paz en la península de Sinaí. Con respecto a la cuestión palestina, Egipto comprometió su posición inicial de demandar la creación de un Estado Palestino independiente en la Cisjordania y en la Franja de Gaza, aceptando un marco ambiguo y limitado de autonomía palestina en los territorios ocupados por Israel desde 1967.

En resumen, el cambio en el status quo territorial del Sinaí pudo ser efectuado en términos pacíficos porque estaba basado en dos pilares igualmente importantes: Podía ser considerado justo y equitativo para las partes involucradas, y servía muy bien los intereses nacionales tanto de Egipto como Israel, aumentando su respectiva seguridad nacional.

 

El fracaso de las negociaciones de paz entre Israel y los palestinos en el proceso de Oslo en 1993-2001, y nuevamente en el proceso de Anápolis de 2007-2008 ha sido el resultado de muchos factores (vean Kacowicz 2005b and 2005c; Dowty 2008; Bar-Siman-Tov 2014). Una de las razones principales para explicar dicho fracaso ha sido la falta de una formula mutua para obtener justicia y paz, y para cerrar la brecha entre las narrativas encontradas de justicia e injusticia. Esto está claro especialmente en el contexto de la creación de Israel en 1948 y el concomitante problema de los refugiados palestinos de 1947-1949. De hecho, la complicada relación entre paz y justicia ha estado siempre en el corazón del conflicto. Paradójicamente, el proceso de paz ha reflejado y quizás ampliado dicha brecha entre las respectivas narrativas. En resumen, encontradas narrativas de justicia de ambas partes han sido barreras formidables para lograr una posible paz (ver Bar-Siman-Tov 2014, 134-136).

Las cuestiones de justicia e injusticia en las negociaciones de paz entre israelíes y palestinos se enfocan en los resultados de la primera guerra Árabe-Israelí de 1947-1949 y especialmente en el problema de los refugiados palestinos, no en los resultados de la guerra de los Seis Días en junio de 1967. De acuerdo con los negociadores y académicos palestinos, el conflicto no puede ser resuelto a menos que Israel acepte su responsabilidad por la expulsión de centenares de miles de palestinos de Palestina y permita el “derecho de retorno” a sus hogares en Palestina. Por su parte, Israel ha rechazado dichas demandas como pre-condiciones para la resolución del conflicto (ver Bar-Siman-Tov 2014, 3; Said 2006, 187; y Beilin 2006, 146). 

La única fórmula pragmática de encontrar una salida de este callejón normativo sería para las partes aceptar, tanto en términos retóricos como prácticos, el imperativo de una solución de dos Estados, para poder concluir un acuerdo de paz. Tal como Bar-Siman-Tov aclara, “la solución de dos estados es la única solución que puede ser definida como una paz justa pero imperfecta, que refleja el derecho de las partes a su auto-determinación, por un lado, y al mismo tiempo poniendo punto final al largo sufrimiento de ambas partes en el conflicto, por el otro (Bar-Siman-Tov 2014, 148).”

Debemos mencionar que el conflicto israelí-palestino, a diferencia de los otros tres casos internacionales (es decir, inter-estatales) es un caso sui generis. El foco en justicia transicional y en narrativas encontradas de justicia e injusticia lo hace intratable (y cercano a otros casos de negociación para terminar guerras civiles, como en Colombia). Por otro lado, hay otras dimensiones de las negociaciones internacionales y de justicia procedural (como cuestiones de límites, Jerusalém, el status final, que también han creado muchos escollos para llegar a un final feliz en estas negociaciones interminables.

 

Argentina y Chile han confrontado los problemas de una de las fronteras terrestres más largas del mundo con una historia de disputas territoriales y crisis militarizadas que nunca han escalado en una guerra real. Durante el siglo 19, tanto Chile como Argentina demandaron soberanía sobre el sur de la Patagonia. Luego de concluir un acuerdo limítrofe in 1881, los países lograron resolver la mayoría de sus diferencias territoriales, a pesar que el conflicto sobre el Canal de Beagle continuó hasta 1984 (ver Kacowicz 2000b, 207; Kacowicz 2005a, 112-144; y Garrett 1985, 82).

La larga disputa sobre el Canal de Beagle se refiere la cuestión de cómo y dónde se debe definir la línea que divide el Atlántico del Sur (la esfera marítima argentina) y el sur del Pacífico (la esfera marítima chilena). La disputa se transformó en una crisis internacional de envergadura en 1978, luego que Argentina rechazó el arbitraje británico que adjudicó tres islas en el Canal de Beagle a Chile en 1977. La dictadura militar en Argentina adoptó una actitud muy hostil que incluyó preparaciones militares y amenazas serias de guerra. En Diciembre de 1978 la guerra fue evitada a último momento, quizás en forma providencial, debido a una severa tempestad en el Atlántico Sur que evitó una confrontación naval (y fatal) entre los dos países, y la intervención a última hora del papa.

Después de negociaciones intensivas por el espacio de cinco años, Argentina y Chile finalmente firmaron el Acuerdo de Paz y Amistad el 29 de Noviembre de 1984. El Acuerdo había sido aceptado por la mayoría de los ciudadanos argentinos en un previo plebiscito convocado por el Presidente Alfonsín. De acuerdo al tratado de paz, la soberanía chilena sobre las Islas del Canal de Beagle ha sido reconocida por la Argentina, pero había una explicita limitación en la proyección de la tal soberanía más allá de las doce millas marítimas.

El conflicto sobre el Canal de Beagle ha sido argumentado en términos legales y jurídicos, pero de hecho fue resuelto a través de un compromiso político. Dicho compromiso tomó en cuenta consideraciones de justicia en términos de equidad y reciprocidad, abriendo la posibilidad a un proceso de cambio pacífico territorial en dirección a una paz estable. El compromiso político se basó en la propuesta papal de 1980, que sugería una especie de “mar de paz” que limitaba la jurisdicción territorial de las partes. Dicha propuesta establecía un delicado equilibrio político entre los derechos soberanos de Chile y las demandas de equidad que Argentina aspiraba, para mantener su control en el Atlántico Sur y el principio bioceánico (Argentina en el Atlántico, Chile en el Pacífico) viable. De esta forma, ninguna de las partes quedó completamente feliz con los resultados, pero ambos países estaban suficientemente satisfechos como para mantener sus expectativas y obligaciones (Millan y Morris 1990, 10; Kacowicz 2005a, 119).

 

A diferencia de otros fracasos de cambios pacíficos territoriales, la disputa entre Argentina y el Reino Unido por las Islas Malvinas es a la vez un conflicto colonial y una disputa internacional (inter-estatal). Argentina considera las Islas Malvinas como parte de su territorio nacional, usurpado por los británicos en 1833 debido a su superioridad militar. A diferencia de procesos de descolonización que tuvieron lugar en otras regiones del mundo, la Gran Bretaña no ha permitido un proceso de cambio pacífico territorial en lo que considera una colonia de la corona. Entre 1965 y 1982 los dos países condujeron una serie de negociaciones estériles para resolver la cuestión de la soberanía de las Islas. Tras el fracaso de las negociaciones, Argentina invadió las Malvinas el 2 de abril de 1982, precipitando una guerra que duró hasta Junio de 1982. Gran Bretaña reaccionó enviando una expedición militar que recapturó las Islas y restauró el statu quo ante. Los países restablecieron relaciones diplomáticas en 1990, la paz retornó, pero el conflicto sigue vigente hasta el día de hoy (ver Kacowicz 1994, 150-176).

El fracaso de las negociaciones en 1965-1982 (y también después de la guerra) está relacionado directamente con la incapacidad de las partes de encontrar una fórmula en común para llegar a un compromiso político que pueda mediar sus respectivas demandas de justicia y moral. Una peculiar característica de esta disputa ha sido la adhesión de la Gran Bretaña y de Argentina a normas contradictorias del derecho internacional. Para los británicos, existe un derecho primordial de los habitantes de las Islas (“Falklanders, keplers”) de ejercer su derecho a la auto-determinación (de ser parte del Reino Unido). Para Argentina, los derechos esenciales han sido su integridad territorial (amputada por la usurpación británica de 1833), y el necesario proceso de descolonización. En términos legales y jurídicos, si las Islas eran británicas por prescripción y por autodeterminación, también deberían ser argentinas por sucesión histórica a los derechos españoles (uti possidetis) y por la ocupación de un territorio virgen (terra nullius) entre 1820 y 1833.

Durante las negociaciones, la breve guerra de 1982, y desde entonces, las partes han presentado sus reclamos en términos legales pero también como principios morales. Los argentinos, por ejemplo, siempre han sido orgullosos de recurrir en el pasado a mecanismos de cambios pacíficos para resolver cuestiones limítrofes. Los argentinos no ven ninguna contradicción entre su impecable record diplomático en el pasado y su actitud belicosa actual frente a los británicos. Paradójicamente, una vez que las negociaciones fracasaron en marzo de 1982, los argentinos vieron la invasión de las Malvinas como un acto de justicia basado en sus reclamos morales y legítimos.

Lo que Argentina no logró comprender en 1982 fue que sus justos reclamos territoriales no eran suficientes para traducirse en el uso de la fuerza contra los británicos. Con un mejor sentido y lectura de la realidad internacional, tendrían que haberse dado cuenta que consideraciones de justicia no siempre preceden consideraciones de orden en la política internacional (Gustafson 1988, 75; ver también Bull 1977, 78). En términos de paz y orden internacional, la invasión argentina de las islas fue vista como una clara violación del derecho internacional, dando a los británicos un fuerte argumento moral (y legal) para reaccionar con el uso de la fuerza militar.

El resultado de la disputa sobre las Islas Malvinas no coincidió con el padrón típico de las Naciones Unidas reconociendo un cambio territorial del statu quo por el uso de la fuerza, como en los casos de India en Goa (1961), Indonesia en Irian Oeste (1961), Indonesia en Timor del Este (1975), y Marruecos en el Sahara Occidental (1975). En el caso de las Islas Malvinas, la simpatía internacional por los derechos argentinos de llevar a un cambio pacífico territorial no se tradujo en un apoyo al intento argentino de provocar un cambio territorial con el uso de la fuerza. La paz ha sido restablecida entre las partes, pero el conflicto continúa, las demandas mutuas de justicia no han podido coincidir en una formula coherente para una resolución pacífica.

 

 

La relevancia de consideraciones de justicia en negociaciones internacionales para la paz es evidente en casos relacionados con cambios pacíficos territoriales. En dichos casos es esencial encontrar un equilibrio delicado entre consideraciones de poder y argumentos sobre moralidad y justicia (Kacowicz 1994). Una cantidad mínima pero vital de beneficios mutuos, satisfacción mutua y reciprocidad puede facilitar el movimiento desde la resolución del conflicto (la paz formal) en dirección a establecer y consolidar la paz estable, quizás culminando con un proceso de reconciliación. Este argumento ha sido ilustrado en los ejemplos exitosos de Israel y Egipto (desde 1979), y Argentina y Chile (desde 1984). Mientras que Argentina y Chile han alcanzado una clara relación de paz estable, la paz entre Israel y Egipto no puede definirse completamente como una paz estable, mientras que no se logre una reconciliación, una paz a nivel de los pueblos, y la resolución de la cuestión palestina.

Una formula común de equidad, en términos de reciprocidad, se ha definido como una condición esencial para llegar a un acuerdo de paz duradero y a una eventual paz estable. Al mismo tiempo, en la etapa inicial de negociaciones de paz, consideraciones de justicia pueden ser un escollo formidable para llegar a la paz debido a encontradas narrativas de justicia. En forma trágica, este argumento ha sido evidente en el fracaso de las negociaciones de paz entre Israel y los palestinos, y en las negociaciones entre Argentina y la Gran Bretaña en 1964-1982.

Por último, en los casos de negociaciones internacionales (entre países soberanos) un proceso exitoso de negociación debería incluir elementos de equidad y reciprocidad, conduciendo a una paz de satisfacción y eventualmente a una paz estable. Por el contrario, después de guerras civiles el proceso de negociación incluye elementos de justicia transicional, tratando de encontrar una fórmula que lleve a una reconciliación, que es probablemente más difícil de obtener que en una paz inter-estatal. De esta forma, mientras que la reconciliación es una condición requerida para llegar a una paz estable dentro de las naciones, no es necesariamente una demanda para una paz duradera entre países soberanos.

 

 

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