Interrogantes sobre la situación de América Latina

I. El interrogante social

América Latina ha realizado en los últimos años importantes progresos hacia la democratización. Hoy en casi todos sus países la población elige libremente a sus representantes. Por otra parte, la población no parece conforme con los modelos tradicionales y exige crecientemente formas cada vez más activas de participación.

Entre otras, existe una amplia presión pública por la plena transparencia de los actos públicos, el control social de la gestión pública, nuevos canales concretos de participación de la ciudadanía, y la descentralización efectiva de las decisiones en instancias cercanas a los ciudadanos, como los municipios.

Conjuntamente con este proceso positivo y esperanzador de construcción y profundización democrática, se da un proceso regresivo e inquietante de deterioro social que debe pasar a formar parte central del debate de las democracias de la región, y requiere urgente soluciones efectivas.

La Cumbre Presidencial de Miami (diciembre 1994) señaló que más del 50% de la población de América Latina y el Caribe estaba ya por debajo de la línea de la pobreza, y resaltó la necesidad de priorizar el tema social y adoptar compromisos firmes al respecto. En igual sentido, se pronunciaron con anterioridad los máximos foros políticos de la región, como las Cumbres de Presidentes de Iberoamérica y del Grupo de Río. A su vez, diversos organismos internacionales como, entre otros, la ONU, la OEA, la UNICEF y el BID han llamado reiteradamente la atención sobre la gravedad de la situación social, y la necesidad de enfrentarla con políticas imaginativas de nuevo cuño.

Enrique Iglesias, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha planteado al respecto que: “...se nos singulariza como una región, que teniendo tantos recursos, capacidad técnica y una larga experiencia en el campo social, continúa mostrando los indicadores más deprimentes de inequidad y de pobreza. Este es un hecho que nos convoca y nos desafía, ética y políticamente”1.

Los jóvenes latinoamericanos deben jugar un papel fundamental en relación al necesario debate social. Tanto promoviéndolo como aportando propuestas. Deben asimismo, desempeñar roles activos en la implementación de soluciones.
En las siguientes reflexiones se trata de aportar algunos elementos que puedan ser útiles para la reflexión de los jóvenes en relación al tema. En primer lugar, se caracterizan algunas de las principales tendencias advertibles en el campo social en la región. En segundo término, se ingresa en la exploración de causas y alternativas de acción. En tercer término, se señalan varios interrogantes claves que deberán afrontar las sociedades latinoamericanas en su conjunto, en cuya respuesta pueden tener un significativo papel los jóvenes.

II. Algunas tendencias en curso

Los datos disponibles dan base cierta a los llamados de alarma anteriormente mencionados. La pobreza ha crecido entre los 80 y los 90 en América Latina y el Caribe. Según el Banco Mundial, la pobreza urbana se ha duplicado en los últimos 10 años. Particularmente considerable ha sido en diversos países el aumento de la pobreza extrema: sectores de la población que si gastaran todos sus ingresos exclusivamente en alimentos (posibilidad irreal, dado que necesariamente deben hacer afrontar otras necesidades como salud, vestimenta, transporte, etc.), igual no llegarían a comprar el mínimo de calorías y proteínas necesarias. La pobreza ha afectado duramente a los niños. Según las estimaciones de UNICEF, cerca de 3.000 niños por día perecen en la región por causas imputables directa o indirectamente a ella. En varios países la pobreza ha afectado seriamente la talla y el peso de los niños al nacer, reduciendo ambos indicadores. Llegan al mundo con un déficit de partida. Estos problemas están ligados entre otros aspectos a la desnutrición y a la precariedad de las condiciones de atención a la madre pobre y al niño. La situación social afecta seriamente a la institución base de la sociedad, la familia. La principal unidad protectora, educativa y de calor social, está siendo golpeada duramente por la criticidad de la situación social. En diversos países más del 50% de las familias se hallan a cargo exclusivamente de la madre. Las madres pobres difícilmente pueden hacer frente a las carencias múltiples, y finalmente su intento de preservar la familia resulta fallido. Crece allí la población en ascenso de “niños de la calle”, abandonados a su suerte en la vía pública, sin esperanzas, luchando diariamente por sobrevivir. Las penurias sociales, impactan severamente a los jóvenes. Con dificultades serias para llevar adelante un desarrollo educativo básico, y restricciones múltiples en el mercado de trabajo, millones de ellos están actualmente fuera del sistema educativo, y del mercado laboral. La tasa de desocupación juvenil abierta se estima superior a un 20%.

Un aspecto particularmente inquietante a la situación es la tendencia a la configuración de “círculos perversos de la pobreza”, que la van aumentado casi automáticamente. Señalando este efecto perverso, indica una reunión de los ministros sociales de América Latina: “Los hijos de los pobres no tienen acceso a la educación, se enferman, están mal alimentados, no acceden a empleos productivos, no tienen capacitación, no tienen créditos y con ello se autogenera la pobreza”2.

La dimensión y profundidad de la pobreza latinoamericana determinan que se utilice crecientemente para describirla la categoría de “exclusión”.

Se trata de amplios grupos de población que quedan “afuera” virtual- mente de la sociedad, de la cultura, y del mercado. En muchos casos incluso las redes administrativas esenciales del Estado, no llegan a ellos.

A estas tendencias se suma la aparición de los “nuevos pobres”. Grupos sociales de clase media, que han debido prescindir de consumos antes permanentes, y han descendido fuertemente en sus niveles de vida. Tienen dificultades ocupacionales, han tenido que transferirse de la salud privada a la pública, tienen problemas agudos con la vivienda, y ven reducido al mínimo su acceso a actividades culturales.

¿Qué políticas alternativas pueden plantearse frente a estos procesos que impactan duramente la vida cotidiana de vastos sectores de la población y dejan particular registro en los niños y los jóvenes?

III. Explorando alternativas

¿A qué razones fundamentales obedece la pobreza latinoamericana? ¿Está vinculada a la escasez pronunciada de recursos naturales? ¿A restricciones fundamentales del hábitat físico? ¿Se deriva de fuertes atrasos culturales?

Ninguna de estas razones, ni otras de cuño semejante tienen posibilidad de validación en la región. En su gran mayoría América Latina ofrece inmensas potencialidades geoeconómicas. Y un hábitat altamente favorable. Por otra parte, el nivel cultural educativo que alcanzó su población es considerable, y algunos países estuvieron en primera fila mundial en esos campos en la primera parte del siglo.

Los problemas parecen hallarse ligados a factores de otro orden. Tienen raíces profundas en lo económico, lo político y lo social.

Las deficiencias en el funcionamiento económico de la región y en su modo de inserción en la economía mundial han sido analizadas detalladamente. Entre otros, los trabajos de la CEPAL y del BID ilustran al respecto. También se han analizado en profundidad los desajustes políticos continuos de la región, su caída en dictaduras y regímenes autoritarios, y el resurgimiento creciente del sistema político deseado por las inmensas mayorías: la democracia. Más limitado es el examen a fondo de las causas que han llevado a los extendidos desequilibrios sociales presentes.

Lógicamente se hallan vinculados a los planos económico y político, pero tiene a su vez su propia especificidad.

La indagación de esas causas es fundamental para poder ingresar a la exploración de políticas alternativas en lo social.

Un marco comparativo internacional puede arrojar algunas pistas significativas. Cabe preguntarse, ¿cuáles son las razones de los logros de los países socialmente exitosos? ¿En qué factores descansan, por ejemplo, los excelentes resultados humanos de países como Canadá, Israel, los países nórdicos (Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia), Holanda, Bélgica y más recientemente los tigres asiáticos?

En primer término, en estas sociedades “la gente” ha constituido una meta central de los esfuerzos de desarrollo y han existido políticas explícitas, coherentes y deliberadas al respecto. El tema social ha estado en el centro de la discusión, y ha sido abordado frontalmente, sin negaciones, y buscando activamente soluciones. Asimismo, han intentado una integración permanente y profunda entre las políticas económicas y sociales. Han procurado practicar una “socioeconomía”.

Son sociedades que han logrado y mantenido niveles significativos de equidad, han procurado gestar un “crecimiento compartido”.

En todos los casos de “éxito social” ha habido una rigurosa política de inversión en recursos humanos, con altos montos en educación y salud. Ella ha sido una política sostenida en el tiempo y mantenida pese a todas las dificultades.

Han practicado una eficiente gerencia social. Los recursos destinados a lo social han sido manejados con criterios de optimización. La base de esa gerencia ha sido un entretejido muy fino de redes integradas por organismos públicos, ONGs, sectores de la sociedad y comunidades. La política social ha sido implementada a través de modalidades descentralizadas, con alta participación de la población.

En muchas de ellas ha habido una especie de acuerdo nacional explícito, u operante de hecho, para lograr un desarrollo social armónico.

En América Latina han estado ausentes con frecuencia muchos de estos aspectos, o han tenido expresión limitada. Desde ya con excepciones significativas, cuyo éxito como entre ellas la del Chile democrático, Costa Rica y Uruguay con buenos records sociales, indican la viabilidad de obtener los mismos en la región.

En la mayor parte de los países el debate social fue hasta hace pocos años restringido. El tema económico concentró la atención, y se sostuvo desde diversos sectores la concepción de que el avance económico resolvería por sí solo los problemas sociales.

La magnitud y profundidad de los problemas sociales en curso fue incluso negada por algunos sectores, y el problema esquivado.

Las políticas económicas se diseñaron en diversos casos con escasa articulación con las políticas sociales. Estas últimas fueron vistas como destinadas meramente a compensar efectos transitorios no deseables de las primeras.

La función de la política social como creadora de igualdad de oportunidades fue limitadamente potenciada, destacándose su aspecto de paliativo.

La realidad demostró con elocuencia, que es absolutamente imprescindible obtener metas de desarrollo, estabilidad, productividad y competitividad. Pero su obtención no garantiza el mejoramiento social: es condición necesaria pero no suficiente. Las relaciones entre desarrollo económico y social son mucho más complejas que las ingenuas ilusiones de que el crecimiento había de “derramarse” automáticamente.

En la práctica histórica, tanto en la latinoamericana como en la internacional, se advierte que si no se atiende cuidadosamente a estas interrelaciones, puede darse un crecimiento económico al mismo tiempo que desmejorar la calidad de vida de la mayoría o buena parte de la población.

El Papa Paulo VI llamó la atención sobre la imprescindibilidad de considerar esta realidad: “Los mecanismos económicos no han de ser monstruos fríos, inaccesibles a las necesidades vitales de población enteras. Cuando se trata de la negociación de la deuda externa, de la regulación de los mercados o de los proyectos de ajuste, ¿se presta suficiente atención al bienestar de los más pobres, que deberían ser la verdadera prioridad?”3.

Un factor crucial para que el crecimiento económico “circule”, es el grado de equidad de las estructuras de distribución del producto social.

Latinoamérica ha tendido a aumentar sus patrones de inequidad históricos. Se estima que actualmente presenta la estructura de distribución de ingresos y oportunidades más desigual de todos los continentes. Ello repercute seriamente de múltiples modos regresivos sobre las condiciones de vida de la mayoría. Este tema clave ha sido limitadamente profundizado y deba-tido.
Cuando se analiza sistemáticamente se observa que no sólo la equidad es deseable socialmente, sino que su presencia incrementa sustancialmente la eficiencia global de la economía y su ausencia la limita. The Economist reseña en un artículo de fondo diversas investigaciones cercanas que han puesto de relieve los altos costos que toda la economía paga por la inequidad4.

Birdsall, Ross y Sabot indican cómo la experiencia reciente del Sudeste Asiático contradice los puntos de vista convencionales sobre la funcionalidad económica de la inequidad. Destacan: “Países del Este Asiático han experimentado un crecimiento rápido durante las últimas tres décadas, con niveles reducidos de desigualdad del ingreso. Aunque sea frágil la evidencia sobre los cambios en la desigualdad del ingreso, no cabe duda de que ellos han logrado reducciones al respecto. Nuestra posición es directa: las políticas que redujeron la pobreza y la disparidad en los ingresos, tales como el énfasis en la educación primaria y el aumento de la demanda laboral también estimularon el crecimiento. Más aún, la baja desigualdad en la distribución de los ingresos constituiría en sí un estímulo al crecimiento”5.

En otros términos podría afirmarse que la inequidad, además de rechazable éticamente, es ineficiente en términos económicos.
Una de las vías de reducción de la inequidad, en pro del mejoramiento social y de la productivización de la economía, es la inversión en recursos humanos. Frente a altísimas inversiones continuadas en el tiempo en países como los tigres asiáticos, aparecen severas restricciones en muchos de los países latinoamericanos. Incluso una cierta atmósfera de “ilegitimidad” del gasto social, que desconoce sus efectos multiplicadores sobre el crecimiento y sus impactos sobre el grado de equidad. Así, la inversión real en educación descendió severamente en diversos países, especialmente en los niveles básicos.

Los resultados fueron, entre otros, los que describe Rama: “...formar un buen cuerpo de maestros para todas las escuelas y un buen sistema de orientación y supervisión, enmarcado el todo en una ética de la función del maestro en la sociedad, llevó en algunas sociedades un esfuerzo de medio siglo. Políticas de ajuste económico que, sin proponérselo intencionalmente, pauperizaron a los maestros, dejaron de mantener y construir locales escolares y hacinaron a los niños, promovieron una profunda crisis de la profesión de maestro. Los mejores profesores buscaron ocupación en otra parte, los que quedaron se burocratizaron y dejaron de creer en lo que hacían —porque a través de las políticas públicas se desvalorizó ese noble acto de enseñar a los niños—, los jóvenes capaces no quisieron ir a formarse a los institutos normales y, en algunos países, es posible que en el futuro inmediato no hayan jóvenes profesionales para sustituir a los antiguos, que se retiran o abandonan, y se vuelva a una enseñanza con maestros sin título...”6.

La inversión en salud también encontró serias dificultades. Más de una tercera parte de los habitantes de la región no tiene acceso regular a la atención de su salud.

Junto a lo anterior, se ha practicado en la región una gerencia social de calidad muy discreta. Han existido articulaciones institucionales muy deficientes entre el sector económico y el sector social del Estado.

Los organismos básicos de este último se hallan en muchos casos entre los menos modernos y peor remunerados. Ha habido muchas dificultades para que operen con la coordinación interinstitucional deseable. Sector público y ONGs no encuentran con facilidad un lenguaje común.

La creación de redes que los mancomunen e integren a otros actores de la sociedad civil es muy incipiente. La participación efectiva de las comunidades asistidas en la gestión de los programas sociales, es baja a pesar de la retórica favorable a ella. No existe una gerencia social profesionalizada. Los modelos de gestión empleados en la ejecución de los programas sociales masivos no se hallan adecuados a la marcada especificidad que tienen los problemas gerenciales en este campo7.

Todo este conjunto de elementos contribuyen seriamente al deterioro de la situación social de la región.

Los casos que se exceptúan de la tendencia, indican con su ejemplo las posibilidades de cambiarla. En países como el Chile democrático, donde se practicó una política agresiva de ascenso de las remuneraciones reales, de redistribución fiscal, de mejoramiento de la equidad, de coordinación de acciones en el campo social, se logró una mejora sustancial en la crítica situación social heredada del período autoritario, que casi duplicó el porcentaje de población por debajo de la pobreza. El gobierno democrático de Alwyn logró reducir en más de un millón el número de pobres. Destaca como claves de este “milagro social” el New York Times: “El éxito del programa ha desafiado el análisis económico clásico. El gobierno impuso un enorme aumento de los impuestos para pagar los nuevos programas sociales para la población humilde y aumentó gradualmente el salario mínimo, medidas que muchos economistas predijeron que aumentarían el desempleo y traerían consigo la recesión y alimentarían la inflación.

“En vez de ello, la economía creció casi el 10 por ciento el año último, la tasa de desempleo ha disminuido del 25 al 4,4 por ciento desde 1990, mientras que la inflación cayó del 26 por ciento en 1989 al 12,7 por ciento.

El ingreso de los pobres aumentó el 20 por ciento más allá de la inflación. El salario mínimo fue incrementado el 36 por ciento en términos reales en el transcurso de los últimos tres años, el desempleo de personas entre 18 y 24 años de edad cayó del 12,5 por ciento al seis por ciento en el mismo período”8.

En su conjunto, la región requiere una concepción renovada que tenga realmente en cuenta la condición de la mayoría de la población. Le es plenamente aplicable el señalamiento de Theodore Schultz al recibir el Premio Nobel de Economía: “A los economistas les resulta difícil comprender cómo la escasez, con sus preferencias y limitaciones, determina las opciones de la gente pobre. Todos sabemos que la mayoría de la población del mundo es pobre, que ganan una miseria por su trabajo, que la mitad —o más— de su ínfimo ingreso la gastan en alimentos, que viven predominantemente en países de bajos ingresos, y que la mayoría de ellos ganan su sustento de la agricultura. Lo que muchos economistas no pueden entender, es que los pobres están tan preocupados en mejorar su situación y la de sus hijos como lo están los ricos”9.

IV. Algunas preguntas abiertas

América Latina requiere una reforma social integral con toda urgencia. Se plantean una serie de interrogantes de fondo sobre cómo hacerla viable, vinculados a las consideraciones anteriores. Entre ellos:

- ¿Cómo lograr llevar lo social al centro del debate e incluir una reflexión colectiva de fondo sobre el problema?

- ¿Cómo hacer comprender a la sociedad en su conjunto, que el deterioro social, inadmisible moralmente, arrastra además consigo daños económicos de gran consideración, y desestabiliza los logros tan trabajosamente alcanzados en materia de democratización?

- ¿Cómo mejorar sustancialmente los altos grados de inequidad actuales?

- ¿Cómo reestructurar integralmente los deteriorados sistemas de educación y salud?

- ¿Cómo articular sustantiva y sólidamente la acción del sector público, las ONGs, la sociedad civil y las comunidades pobres?

- ¿Cómo hacer real la participación de las comunidades asistidas en el diseño y ejecución de los programas sociales?
La juventud latinoamericana y del Caribe debe tener un rol activo en ayudar a buscar la respuesta a estos y a otras interrogantes similares, y en convertir las respuestas en hechos.

Pero además, tiene por delante un desafío específico muy singular. En las sociedades más exitosas socialmente, una fuerza muy importante puesta al servicio de lo social ha sido la del voluntariado. Un ejemplo de ello es Israel. Según indica en un ilustrativo estudio Ieoshúa Faigón, el 25% de la población del país realiza trabajo voluntario, y aportan con los servicios que producen el 8% del producto bruto del país. Describe Faigón: “La gama de las actividades voluntarias es inimaginable. Hay voluntarios para todo: la absorción de inmigrantes, la atención de turistas, la integración social de jóvenes que desertan de la red educativa, la ayuda a jubilados, los niños enfermos, los niños de familias numerosas, una Israel mejor, una Israel más bella... No hay escuela, ni universidad, ni hospital, ni centro comunitario, ni asilo, ni ministerio, sin voluntarios. Hay voluntarios para estimular el voluntarismo”10. El 40% de estos voluntarios son jóvenes de hasta 21 años.

La juventud de la región tiene un enorme potencial en este plano, que ha demostrado sus posibilidades frente a dramas colectivos específicos, pero que no ha sido movilizado de modo permanente. ¿Cómo hacerlo?

Al mismo tiempo es fundamental redoblar la participación de la juventud en el amplio proyecto de construir una región con democracias estables, desarrollo económico y equidad. Enrique Iglesias, ha destacado que: “...la condición esencial para superar el problema de la pobreza, consiste en que la sociedad entera logre establecer procesos de concertación democrática que permitan fortalecer la cohesión social y adoptar compromisos que favorezcan una creciente equidad en la distribución de los beneficios del crecimiento económico...”11.

La construcción de la América Latina y el Caribe deseables y la lucha por enfrentar la pobreza, requieren del proceso concertador democrático señalado. ¿Qué puede hacer la juventud por él?

Notas

1 Enrique Iglesias. Intervención en la Clausura del Foro BID/PNUD sobre la Reforma Social y la Pobreza. Washington D.C., 13 de febrero de 1993.
2 UNICEF, 2da. Reunión Americana sobre Infancia y Política Social, Abril 1994.
3 Paulo VI, Consejo Pontificio Cor Unum, 19/11/1990. Citado por: “Hacia un enfoque integrado del desarrollo: la ética, la economía y la cuestión social. Encuentro de reflexión”. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C., 1994.
4 The Economist, 5/11 Noviembre, 1994.
5 Nancy Birdsall, David Ross, and Richard Sabot. “Inequality and Growth Reconsidered”. Febrero, 1995.
6 En “Reforma Social y Pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo”. Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1993.
7 Procurando aportar a la formación y capacitación en diseño de políticas sociales y gerencia social, el BID ha creado recientemente el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.
8 Chile consiguió el milagro. New York Times, Septiembre 1993.
9 Theodore W. Schultz, Investing in People, ch. 1 (de su clase magistral con motivo de recibir el Premio Nobel de Economía, 8 de diciembre de 1979). Berkeley: University of California Press, 1981.
10 Iehoshúa Faigón. El voluntarismo en la Sociedad Israeli. Jerusalem, 1992.
11 Enrique V. Iglesias, Reflexiones sobre el desarrollo económico: En “Hacia un nuevo consenso latinoamericano”, Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo, 1992.

ISSN: 1022-9833

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